[긴급 진단] 野가 틀어막은 북한인권법 구현기구 '북한인권재단'···재단 추진 해법은?

국민의힘 싱크탱크 여의도연구원(원장 박수영)이 13일 오전 10시 여의도 국회에서 <북한인권법 실행을 위한 바람직한 방향>을 주제로 한 통일연구원과의 공동 세미나를 열어 눈길이 쏠리고 있다.

이미 지난 4일부로 '북한인권법'은 법시행 7주년을 맞이함에 따라 그 북한인권법을 다시금 되짚어본다는 점에서 그 의미는 남다르다고 할 수 있지만 현실은 녹록지 못하다. 북한인권법의 실현을 이루기 위한 핵심기관 '북한인권재단'은 정작 법시행이 된지 7년씩이나 지났지만 야당의 줄기찬 반대기조로 국회 문턱을 넘지 못한채 출범조차 못하고 있기 때문이다.

북한인권을 증진하기 위한 그 첫발걸음이 간신히 시작됐음에도 불구하고 이를 구현하기 위한 기관은 구성조차 못하고 있다는 점을 통해, 인권 문제 그것도 북한 인권 문제에 대한 우리나라의 현 인식실태가 적나라하게 드러나고 있음을 보여주는 대목이다.

북한인권법의 실체적 구현을 위한 구체적인 방안으로는, 우선 북한인권법에 대한 역사적 변천사 및 제도이해에서부터 제도상 구현기구의 현 실태를 파악하는데서 시작한다고 볼 있다. 지난 7년전 법시행이 됐음에도 불구하고 도대체 왜 북한인권법은 사문화된 상태가 되었느냐는 의문은 이를 통해 확인할 수 있음이다.

이에 <펜앤드마이크>는 독자들에게 북한인권법에 대한 그간의 이야기를 윤여상 북한인권정보센터 소장과 이규창 통일연구원 인권연구실장을 통해 우선 소개하고자 한다. 다음은 먼저, 현장 일선에 있는 윤여상 북한인권정보센터 소장의 이야기다.

#1. "북한인권재단, 지난 18년 동안 야당 반대로 어려움 겪어왔다"

-북한인권법의 시작 경위와 그 경과는 어찌되는가.
▲북한인권법은 지난 2005년 6월 한나라당(국민의힘 전신) 황진하 의원 등이 '북한주민의 인도적 지원 및 인권증진에 관한 법률안'과 김문수 의원 등이 '북한인권법안'을 최초 발의하였으나 열린우리당(더불어민주당의 전신)의 반대로 상정되지 못했다. 그러다 2008년 황우여·황진하 의원의 북한인권법안 및 북한인권증진법안, 홍일표 의원의 북한인권재단 설립운영에 관한 법률안이 발의되었고 2010년 2월이 되어서야 국회 외교통일위원회에서 의결됐다. 하지만 역시 야당의 반발로 법사위에서 계류되면서 임기만료로 폐기됐다. 이후 발의와 폐기를 반복하면서 북한인권법은 2016년 3월2일 국회 본회의를 통과하였고 그해 9월4일 공식 시행됐다.

-북한인권법이 시도된지 거의 11년 만에 국회 문턱을 넘긴 것인데, 그 내용은 무엇인가. 쟁점이 되는 사안은 무엇인가.
▲북한인권법은 북한인권재단, 북한인권기록센터, 북한인권증진자문위원회 운영, 북한인권증진 기본계획 및 집행계획 수립, 국제협력(북한인권국제협력대사 임명), 남북인권대화와 인도적 지원 등을 규정하고 있으며 법무부에 북한인권기록보존소 설립을 명시하고 있다. 그리고, 북한인권 및 대북지원 민간단체 지원 역할을 맡게 되는 북한인권재단은 현재까지 여야의 재단이사 추천에 관한 갈등과 비협조로 법안 통과 이후 7년이 경과되었음에도 불구하고 북한인권재단은 설립되지 못하고 있는 실정이다.

-법시행은 7년이 넘었는데 정작 해당 법 안의 주요기구인 북한인권재단이 설립되지 못하고 있다는 것인데, 이게 무슨 일인지?
▲북한인권재단은 법률에 설립이 명시되어 있음에도 불구하고 재단 설립의 필수조건인 재단 이사진이 구성되지 않아 현재까지도 설립되지 못하고 있는 실정이다. 재단 임원의 구성은 법률(제12조)에 따라 12명으로 구성되는데, 교섭단체가 각 2분의 1씩 동수 추천토록 하여 통일부 장관이 임명하도록 명시되어 있다. 총 12명의 북한인권재단의 이사진 중 통일부장관 임명 몫 2명을 제외한 나머지 10명 중 절반은 각 국회 원내 교섭단체가 추천토록 한다. 북한인권재단에 대한 각 정당과 정치세력의 입장이 매우 상반되는 관계로 현재까지 더불어민주당은 이사를 추천하지 않고 있으나, 국민의힘과 통일부는 이사를 추천한 상태다. 그럼에도 더불어민주당이 이사를 추천하지 않을 경우 실제적으로 북한인권재단 설립 운영은 불가능한 상황이다.

-북한인권법 실행을 위한 정상화 방안으로는?
▲ 북한인권법은 국가 기관을 설립하고 운영하는 것은 실행되고 있으나 민간단체 활동 지원을 담당하는 북한인권재단은 설립되지 못하고 있다. 또한 북한인권대사도 문재인 정부에서는 임명하지 않았기 때문에 법령에 명시된 제도와 사안들을 정권 교체와 관계없이 의무적으로 시행되도록 법령에 강행 규정을 포함해야 한다. 북한인권재단 설립 절차를 강행 규정으로 변경하고, 북한인권 대사 임명과 활동도 강행 규정으로 변경해야 한다. 지금까지 재단 설립이 성사되지 않는 것은 재단 이사의 추천권이 국회 교섭단체에 있고 각 정당간에 합의가 미비한 것이 원인이므로 이사 추천권을 주무부처 장관이 행사하도록 법안을 개정해야 한다.

-북한인권재단의 이사진 구성 문제는 국회 원내 교섭단체 추천 문제와 결부되어 있는만큼 총선이나 보궐선거 등 국회의원 선거에 영향을 받을 수밖에 없다. 이를 극복하기 위한 방안은 무엇인가.
▲ 선거결과로 정권교체와 여야 의석수 변화가 정례적으로 발생하는 상황에서 여야가 북한인권 문제에 대립하는 상황이 반복될 가능성이 높기 때문에 북한인권재단 이사와 자문위원의 추천권을 주무부처에서 행사하는 것이 합리적이다. 또한 여야 정당 중 한쪽이 이사를 선임하지 않을 경우 통일부 추천 이사와 추천된 이사만으로 재단 이사진을 구성할 수 있도록 규정을 추가해야 특정 정당의 반대로 인한 설립 무산 사태를 막을 수 있을 것이다. 

-북한인권 주무 담당 부서는 통일부인데, 통일부가 계속 북한인권 정책을 담당해야 한다고 보는가?
▲북한인권법의 주무부처는 통일부이다. 북한인권정책은 통일부외에도 외교부, 법무부, 국가인권위원회, 국가정보원 등 국가 관련 기관이 참여하고 있으나, 북한인권 관련 주요 업무는 통일부 소관이다. 통일부는 기본적으로 통일을 준비하고, 남북대화와 교류협력을 중점적으로 관할하는 정부조직이다. 그러나 북한인권과 북한이탈주민 사안은 북한당국과 불편함은 물론이고 갈등과 대립적인 입장을 견지해야 하는 문제다. 통일부의 본질적 역할과 남북관계 발전, 그리고 통일부의 규모와 역량을 고려할 때 북한 당국이 거부감을 갖고 있는 인권문제의 주무부처를 맡는 것은 변경이 필요하다. 북한인권과 납북자, 국군포로, 이산가족 등 남북한 인권 사안은 국무총리실에서 총괄 컨트롤타워 역할을 수행하고, 관련 부처가 협업하는 형식으로 변경할 필요가 있다. 그렇지 않을 경우 정권교체와 남북관계 상황에 영향을 받아서 지속적이고 일관된 정책 수행이 어려워질 것이다.

#2. "野의 북한인권재단 이사진 구성 반대 명분, 조직구조 재편으로 약화시킬 수 있다"

통일연구원의 이규창 인권연구실장 역시 이날 세미나를 통해 "지난 2016년 9월4일 시행되어 통일부 북한인권기록센터, 법무부 북한인권기록보존소가 출범하고, 북한인권국제협력 대사가 임명되어 활동하고 있으나 북한인권법의 핵심이라고 할 수 있는 북한인권재단은 출범하지 못하고 있는 상황"이라고 지적했다.

통일부 차관을 지냈던 김형석 통일생각 이사장 역시 북한인권재단 이사진 구성에 대한 키를 쥐고 있는 국회 원내교섭단체, 특히 야당의 존재에 대하여 "야당은 2016년 북한인권법 제정당시 합의 정신을 사실상 부정하고, 북한인권재단이 여당과 정부 주도로 일방적으로 운영될 것이라고 하면서 북한인권 재단 이사 추천을 거부하고 있는 바, 이러한 야당의 명분을 약화시키는 게 중요할 것"이라고 말했다.

김형석 전 차관은 "이를 위해서는 우선 2016년 여야가 합의한 균형된 북한인권 인식에 부합하게 북한인권재단 이사진 구성을 위해 정부 및 여야 추천 이사진 선정 기준에 대하여 여당은 자유권 중심의 북한에 대한 강경인사, 야당은 사회권 중심의 북한에 대한 온건인사를 추천해서 이들간 정치적 갈등이 있을 것이라는 추정을 불식시킬 필요가 있다"라고 설명했다.

그는 "여야 추천인사 3인은 각각 사회권관련 민간인사, 자유권관련 민간인사, 그리고 북한인권 실태 관련인사로 하고, 정부 추천인사는 정부내 인권정책 수립 집행 유경험 인사, 국제기구와의 협력 유경험 인사로 하도록 하는 방안"을 언급함과 동시에 "이럴 경우 여야의 추천을 받은 민간인사들이 정치논리에서 완전히 벗어나기는 어렵겠지만, 전문가이자 활동가로서 북한인권의 보편적 특성에 따라 상호 협력할 여지가 확보될 것으로 예상된다"라고 평가했다.

이사진 구성 외에도 그는 "북한인권재단 운영에 있어 사무총장외에 정책 부총장을 두어 균형있는 북한인권 증진 활동을 하도록 해야 한다"라는 제언과 함께 "사회권 강조 인사가 사무총장을 할 경우 자유권 강조 인사가 정책부총장을 하면서 균형을 이루도록 할 수 있다"라고 덧붙였다.

해당 제언에 대해 그는 "이는 정부 및 여당 추천인사가 이사장과 사무총장이 되더라도 야당 추천인사가 정책 부총장으로 북한인권재단 의사결정에 참여할 수 있는 바, 야당이 2016년부터 제기해 왔던 정부 및 여당의 일방 독주 가능성을 더 이상 꺼내기는 어려울 것"이라며 "재단 직원으로 북한인권 전문가, 북한인권민간단체 활동가, 북한인권 직접 관련자들이 참여토록 함으로써 재단이 북한인권분야 단체 및 관련인사들이 북한인권 문제 해결이라는 소명을 갖고 지혜와 역량을 모아나가는 플랫폼으로 운영될 수 있도록 해야 한다"라고 말했다.

그러면서 김형석 전 차관은 "북한인권 문제를 제기하지 않는다고 해서 남북관계가 좋아진다는 것은 근거없는 나약한 희망사항이며 자유·민주·인권 등 보편가치 실현에 앞장서는 글로벌 중추국가로서의 대한민국 정체성을 훼손하는 비겁한 사고"라며 "열악한 인권상황에 처해 있는 북한주민들의 고통이 해소되고 자유와 민주 인권이 보장되는 체제에서 살고자 하는 북한주민의 희망이 실현되기를 기대한다"라고 언급했다.

#3. "북한인권재단 이사진 구성에 대한 野 반대, 권한쟁의심판으로 돌파 가능성 있다"

이번 세미나에 함께한 이우태 통일연구원 연구위원도 "북한인권재단의 출범은 현재 여야 동수로 이사를 추천하고 추천된 이사 중에서 이사장이 호선되게 함으로써 여야 중 한쪽이 이사를 추천하지 않을 경우 재단 자체가 출범할 수 없는 구조"라며 "이사 추천 기한이 명시되어 있지 않아 이사 추천을 독촉하거나 강제하기도 불가능하다"라고 평가했다.

최기식 변호사 역시 "북한인권법이 제정되어 시행되고 있지만, 그 핵심 중의 하나로 볼 수 있는 북한인권재단의 출범은 현 야당의 비협조로 인해 출범되지 못하고 있다"라며 "북한인권법의 개정이 필요하지만 현재는 여소야대 국면으로 북한인권법을 개정할 수 없는 상황"이라고 지적했다.

최기식 변호사는 "국회 또는 교섭단체의 북한인권재단 이사 추천 부작위에 대해서 그 위법성을 확인하거나 이사 추천을 강제할 수 있도록 하는 소송적 해결방안에 대하여 검토한 결과, '권한쟁의심판'은 국회 또는 교섭단체의 북한인권재단 이사 추천 부작위에 대하여 그 위법성을 확인하거나 이사 추천을 강제할 수 있도록 하는 유효한 소송적 해결방안인 것으로 판단된다"라는 입장을 밝혔다.

이와 같은 결론에 이르게 된 과정에 대해 그는 "이 사안의 경우 국가기관인 통일부장관은 독립한 헌법기관으로서 국회와의 관계에서 당사자능력(청구인)을 가질 수 있으며 국회의장·원내교섭단체·교섭단체 원내대표도 헌법기관으로서 당사자능력(피청구인)을 가질 수 있을 것으로 생각된다"라며 "특정 정당의 교섭단체가 이사를 추천하지 않고 있는 상황이라면 국회의장에게 이사를 추천할 의무가 있음을 인정할 수 없다고 판단할 가능성이 높은 것으로 사료되는바, 당사자적격은 원내교섭단체에게 있다고 보아야 할 것으로 보인다"라고 평가했다.

이어 "권한쟁의심판의 '처분'에 관한 소송요건을 살펴보면, 권한쟁의심판에서 '처분'이란 행정소송과 달리, 모든 법적 행위뿐만 아니라 단순한 사실행위, 개별적 결정 등 폭넓게 인정하고 있으므로 '이사의 추천 행위'도 '처분'으로 인정될 것으로 사료된다"라며 "'권한의 침해 또는 현저한 침해위험의 가능성'이 있어야 하는데, 원내교섭단체가 이사 추천을 하지 않음으로써 통일부장관이 이사를 임명하지 못하고 있고, 이에 따라 북한인권재단이 출범 자체를 하지 못하고 있으므로, '권한의 침해' 부분도 충족하는 것으로 보인다"라고 덧붙였다.

이번 세미나의 공동주최 기관은 통일연구원(원장 김천식)이다. 김천식 통일연구원 원장은 이날 "북한인권 문제가 정치적 관점에서 조명되고 정쟁의 대상이 되어버렸는데, 그러는 사이 북한 인권 상황은 참담한 상황"이라면서 "북한인권 문제에 대응하고 북한주민들의 인권을 증진하기 위해서는 북한인권재단의 출범이 절실하다"라고 목소리를 높였다.

이어 "지난 4월 윤석열 대통령은 하버드 대학 강연에서 한 사람이 자유를 박탈 당하고 있다면 모든 사람이 자유로운 것이 아니라고 했는데, 우리는 북한주민들이 자유와 인권을 침해당하고 있는 것을 바라만 보고 있을 수만은 없다"라며 "북한인권 문제를 정쟁의 대상이 아닌 인류 보편 가치로 보고 북한인권법의 정상적 집행을 위한 개선 제안이 나오기를 고대한다"라고 말했다.

태영호 국민의힘 의원 또한 "북한인권은 당사국인 우리나라가 보다 적극적으로 개선에 나서야 하며 국제사회와의 협력을 강화해나가야 한다"라며 "북한인권법도 보편적 인권 기조에 비추어 개정할 점이 없는지 면밀히 살펴야 할 것"이라고 언급했다. 김기현 국민의힘 당대표도 축사를 통해 "정쟁의 대상이 아닌 인류가 지향해야 할 보편적 가치로서의 북한 인권을 논의하고, 북한인권재단의 조속한 출범을 모색하기 위한 시의적절한 자리가 마련되었다는 점에서 뜻깊게 생각한다"라고 밝혔다.

한편, 이날 '북한인권법 실행을 위한 바람직한 방향'에 관한 여의도연구원·통일연구원의 공동세미나에서는 남성욱 고려대 통일융합연구원장이 사회를 맡았고 윤여상 북한인권정보센터 소장과 이규창 통일연구원 인권연구실장를 포함하여 김형석 前 통일부 차관과  최기식 법무법인 산지 변호사, 이우태 통일연구원 연구위원, 여의도연구원의 정치외교안보실 이윤식 박사를 포함하여 약 40여명의 북한인권 분야 전문가들이 자리했다./

조주형 기자 chamsae9988@pennmike.com