文개헌안,'토지 공개념' 명시...헌법 1조에 '지방분권국가 지향'도 신설

문재인 대통령은 오는 26일 발의할 대통령 개헌안에 ‘대한민국은 지방분권국가를 지향한다’는 조항을 추가했다. 또한 현행 ‘지방자치단체’를 ‘지방정부’로 명칭을 변경하고 자치입법권과 자치행정권을 강화하고 자치재정권을 보장했다. 이밖에도 헌법에 수도(首都)조항을 신설하고 토지공개념을 명시했다.

조국 청와대 민정수석비서관은 21일 오전 11시 청와대 춘추관에서 이 같은 내용의 대통령 개헌안 중 지방분권 및 총강, 경제 부분 헌법개정안에 대한 요지를 발표했다.

조 수석은 이날 브리핑에서 지방분권 강화와 관련 ▲지방정부 권한의 획기적 확대 ▲주민참여 확대 ▲지방분권 관련 조항의 신속한 시행 세 가지 내용을 담는다고 밝혔다.

우선 헌법 제1조 제3항에 '대한민국은 지방분권국가를 지향한다'는 조항을 추가해 대한민국 국가운영의 기본방향이 지방분권에 있음을 분명히 하기로 했다. 

‘지방자치단체’를 ‘지방정부’로 지방자치단체의 집행기관을 ‘지방행정부’로 명칭을 변경한다. 지방정부에 조직권을 부여해 지방의회와 지방행정부의 조직구성과 운영에 관한 구체적 내용은 지방정부가 정할 수 있도록 했다.

또한 자치행정권과 자치입법권을 강화하고 자치재정권을 보장했다. 현재 “법령의 범위 안에서” 조례를 제정할 수 있도록 규정한 것을 “법률에 위반되지 않는 범위에서” 조례로 제정할 수 있도록 자치입법권을 확대했다. 조 수석은 "다만 주민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 사항은 법률의 위임이 있는 경우에만 조례로 정할 수 있도록 하여 주민의 기본권이 침해되지 않도록 했다"고 말했다.

자치사무 수행에 필요한 경비는 지방정부가 부담하고 국가 또는 다른 지방정부 위임사무 집행에 필요한 비용은 그 국가 또는 다른 지방정부가 부담하는 내용을 헌법에 신설했다. 또 '지방세 조례주의'를 도입해 '법률에 위반되지 않는 범위에서' 자치세의 종목과 세율, 징수방법 등에 관한 조례를 지방정부가 스스로 제정할 수 있다.

조 수석은 "지방소멸은 서울과 수도권의 부담가중으로 이어져 궁극적으로 '국가소멸'로 이어질 수 있다"며 지방분권의 당위성을 내세웠다. 그는 문재인 대통령의 말을 인용해 "우리나라는 오랫동안 수도권 중심의 불균형 성장 전략을 취해왔고 그 결과 수도권은 비대해지고 지방은 낙후되고 피폐해졌다"며 "수도권이 사람과 돈을 빨아들이는 블랙홀이 되도록 방치해서는 안 된다. 지방분권, 국가균형발전은 최고의 국가발전 전략"이라고 했다.

이어 "지방분권을 신속하게 시행하기 위해 이번 개정안은 원칙적으로 공포한 날부터 시행된다"고 밝혔다. 문 대통령은 지난 13일 개헌특위 보고를 받는 자리에서 "이번 지방선거를 통해서 선출되는 지방정부와 함께 (지방분권 개헌이) 시행되록 할 필요가 있다"고 말한 것으로 알려졌다.

헌법 총강엔 수도조항을 신설해 수도에 관한 사항을 법률로 정하도록 했다. 공무원 전관예우방지 근거 조항을 신설하고 '국가는 문화의 자율성과 다양성을 증진하기 위해 노력해야 한다'고 명시한다.

또한 헌법에 ‘토지공개념’을 명시했다. ‘토지의 공공성과 합리적 사용을 위하여 국가가 필요한 경우에 한하여 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있도록’ 하는 내용을 헌법에 삽입한다. 조 수석은 "현행 헌법 제23조 제3항 및 제122조 등에 근거해 해석상 토지공개념이 인정되고 있으나 「택지소유상한에관한법률」은 위헌판결을, 「토지초과이득세법」은 헌법불합치판결을 받았고, 「개발이익환수법」은 끊임없이 공격을 받고 있는 상황이라 헌법에 토지공개념 내용을 명시한다"고 설명했다.

현행헌법의 '경제주체 간의 조화를 통한 경제민주화' 규정에 '상생'을 추가하고 협동조합 등 '사회적 경제의 진흥을 위한 국가의 노력 의무'를 신설했다. 또 소비자 권리와 기초학문 장려의무 등을 신설하고 소상공인을 보호·육성대상에 별도로 규정했다.

조 수석은 "'자치와 분권' '불평등과 불공정을 바로잡아 달라는 것'은 국민의 명령이고 시대정신이며 이 때문에 지난 대선에서 대선후보 모두가 지방분권 개헌을 주장했고 정치권이 경제력 집중과 양극화 해소, 불공정 거래와 갑질 근절을 외쳤다"며 국민의 지지와 국회의 적극적 협조를 당부했다.

이광윤 성균관대 법학전문대학원 교수는 헌법 제1조 변경은 국가형태 변경 및 국가정체성 변경에 해당되며 이는 헌법적 금기사항이라고 강조했다. 이 교수는 "우리나라는 모든 정치적 권력이 중앙에만 있는 단일국가”라며 “지방분권 개헌안의 핵심은 지자체에 입법권을 부여하는 것으로 이는 연방국가의 지부 즉 국가 또는 준국가를 만드는 것이기 때문이 지방분권이 아니라 ‘정치적 분권’에 해당한다”고 지적했다.

이어 "대한민국을 연방 또는 준연방 국가로 바꾸기 위해서는 헌법 제1조를 개정해야 하는데 이러한 국가형태의 변경은 대한민국의 정체성을 변경시키는 것이기 때문에 헌법적 금기사항"이라며 "헌법개정으로 헌법적 금기사항을 깨면서 국가형태를 바꾸는 것은 삼국통일 이래 세계에서 유례 없는 동질성을 지닌 유구한 역사와 전통의 단일민족 국가를 단순한 헌법 개정을 통해 분열시키겠다는 것으로 신봉건제를 채택해 국가를 해체하자는 주장이나 다름없다”고 비판한다.

최대권 서울대 헌법학 명예교수는 "지자체 권한 강화와 재정 자립도 제고는 개헌이 아니라 지방자치법, 정당법, 선거법 등의 개정을 통해 충분히 해결할 수 있다"고 밝혔다. 그는 “헌법으로 광역지자체에 입법권, 재정권, 경찰권을 부여하게 된다면 시·도지사를 단지 ‘제왕적’으로 만드는 것뿐만 아니라 우리나라를 시·도를 구성단위로 하는 연방국가를 만드는 것을 의미한다”고 지적한다. 또한 전문가들은 지방분권 개헌은“지자체장과 지방의회 의원에게 무소불위의 권력을 부여해 제2의 안희정을 양산할 위험이 높다”며 “지역 부패를 조장하고 지방공무원 증가와 세금증가를 불러올 것”이라고 지적했다. 

토지공개념 도입에 대해선 헌법의 사유재산권 보호와 시장경제 원칙에 위배된다는 지적이다. 권대중 명지대 부동산대학원 교수는 “토지공개념은 사유재산권 보호를 명시한 ‘헌법 23조’와 국민들의 행복추구권을 침해하면 안 된다는 ‘헌법 10조’와 상충한다”며 “이를 헌법에 도입하면 국가가 언제든 토지의 사용과 수익, 처분을 제한할 수 있기 때문에 시장경제 원칙이 무너지고 부동산 투기를 잡겠다는 애초의 목적도 달성하기 어렵다”고 지적했다.

김승욱 중앙대 경제학 교수도 “이미 토지의 특별한 공공성을 인정해 용도 규제, 사용 규제 등을 하고 있는데, 이를 ‘토지를 사유(私有)해선 안된다는 식으로까지 강화하는 것은 자본주의의 기본질서를 위배하는 것”이라고 강조했다.

일각에서는 소상공인 보호와 소비자 권리 보호가 모순될 수 있다는 지적도 제기됐다. 김승욱 중앙대 경제학 교수는 “소상공인들을 먹고 살게 하려면 소비자가 손해를 봐야 하는데, 소비자 입장에서는 제일 싼 제품을 구입하는 게 바로 권리다”며 “소비자는 품질보호 등으로 보호해야 하는 것”이라고 설명했다. 이어 “헌법에 그런 걸 자세히 기록하는 나라는 없다”며 “헌법은 나라의 근간이 되는 가장 중요한 것만 얘기하는 건데, 개별법을 놔두고 헌법에 그런 권리를 넣는 것은 말이 안 된다”고 강조했다.

양연희 기자 yeonhee@pennmike.com

<지방분권 및 총강, 경제 부분 헌법개정안> 발표문 전문

□ 들어가는 말

o 지금 우리는 21세기 대한민국의 미래를 묻는 국민들에게 답변해야 함. 30년 전 헌법이 더 정의롭고 공정한 그리고 중앙과 지방이 함께 잘사는 대한민국의 운영 틀이 될 수는 없음.

o 그런 의미에서 오늘 말씀 드리는 지방자치, 경제, 총강 부분은 지방의 미래, 국민경제 등 대한민국의 미래를 담고 있어 매우 중요함

□ 지방자치 – 지방분권 강화

o 지방, 대한민국의 미래입니다.

- 지방분권 강화는 ‘서울, 수도권 대 지방’, ‘효율 대 형평성‘의 문제가 아님.

- 서울은 자체 인구 재생산보다 지방으로부터의 인구유입에 의존할 수밖에 없는 구조임. ’지방소멸‘은 서울과 수도권의 부담가중으로 이어져 궁극적으로 ’국가소멸‘로 이어질 수 있음.

- 문재인 대통령께서도 "우리나라는 오랫동안 수도권 중심의 불균형 성장 전략을 취해왔고 그 결과 수도권은 비대해지고 지방은 낙후되고 피폐해졌다. 수도권 1등 국민, 지방 2등 국민으로 지역과 국민이 분열되었다. 수도권이 사람과 돈을 빨아들이는 블랙홀이 되도록 방치해서는 안 된다“고 말씀하면서 “지방분권, 국가균형발전은 결코 포기할 수 없는 국가발전의 가치이자 수도권과 지방이 상생과 협력 속에 지속가능한 발전을 이룰 수 있는 최고의 국가발전 전략이기도 하다”고 하셨음.

- 자치 역량을 강화하여 지방정부 스스로 지역에 맞는 행정을 할 수 있도록 해야 함. 중앙정부에 집중된 행정체계를 개선해야 함.

- 이에 대통령 개헌안에서는 지방분권에 관하여 ① 지방정부 권한의 획기적 확대, ② 주민참여 확대, ③ 지방분권 관련 조항의 신속한 시행 세 가지 내용을 담음

o 지방분권 개헌의 시작은 ‘지방분권국가 선언’입니다.

- 자치와 분권을 강화하는 내용의 전문 개정에 더하여 개정안 제1조 제3항에 “대한민국은 지방분권국가를 지향한다”는 조항을 추가하여 대한민국 국가운영의 기본방향이 지방분권에 있음을 분명히 함.

- 향후 입법과 정부정책에 강력한 영향을 미칠 수밖에 없다는 점에서 큰 진전임.

o 지방정부 구성에 자주권을 부여하였습니다.

- ‘지방자치단체’를 ‘지방정부’로 지방자치단체의 집행기관을 ‘지방행정부’로 명칭을 변경함.

- 지방정부가 스스로에게 적합한 조직을 구성할 수 있도록 지방의회와 지방행정부의 조직구성과 운영에 관한 구체적 내용은 지방정부가 정할 수 있도록 함.

o 자치행정권과 자치입법권을 강화했습니다.

- 지방분권이 제대로 실현되기 위해서는 실질적 권한 이양이 매우 중요함.

- 우리나라는 지역의 특색에 맞게 정책을 시행하려 해도 국가법령의 범위 안에서만 입법이 가능해 지역별로 특색있는 발전이 어려움.

- 이러한 문제를 해결하고 자치권이 실질적으로 보장될 수 있도록 국가와 지방정부 간, 지방정부 상호간 사무의 배분은 주민에게 가까운 지방정부가 우선하는 원칙에 따라 법률로 정하도록 함.

- 지방정부의 자치입법권이 보다 폭넓게 보장되도록 현재 “법령의 범위 안에서” 조례를 제정할 수 있도록 하던 것을 “법률에 위반되지 않는 범위에서” 조례로 제정할 수 있도록 함.

- 다만, 주민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 사항은 법률의 위임이 있는 경우에만 조례로 정할 수 있도록 하여 주민의 기본권이 침해되지 않도록 하였음.

o 자치재정권을 보장하겠습니다.

- 누리과정 사태와 같이 정책시행과 재원조달의 불일치로 인하여 중앙정부와 지자체가 서로에게 재정부담을 떠넘기는 사태 등을 해결하기 위하여 “자치사무 수행에 필요한 경비는 지방정부가, 국가 또는 다른 지방정부 위임사무 집행에 필요한 비용은 그 국가 또는 다른 지방정부가 부담”하는 내용의 규정을 헌법에 신설함.

- ‘지방세 조례주의’를 도입하여 ‘법률에 위반되지 않는 범위에서’ 자치세의 종목과 세율, 징수 방법 등에 관한 조례를 정할 수 있도록 함.

- 자치재정권 보장이 지방정부의 재정을 악화시키거나 지역 간 재정격차 확대를 초래하지 않도록 국가와 지방정부 간, 지방정부 상호간 재정조정에 대한 헌법적 근거를 마련함

o 주민은 지방정부의 주인입니다.

- ‘주민참여 없는 자치’는 ‘분권 없는 자치’만큼이나 ‘무늬뿐인 자치’임.

- 실질적 지방민주주의 실현을 위해 지방정부의 자치권이 주민으로부터 나온다는 것을 명시하고, 주민이 지방정부를 조직하고 운영하는 데 참여할 권리를 가짐을 명확히 하였음.

- 또한 주민들이 직접 지방정부의 부패와 독주를 견제할 수 있도록 법률상 권리였던 주민발안, 주민투표, 주민소환 제도를 헌법에 규정하였음.

o 국가자치분권회를 신설하였습니다. 중앙과 지방의 소통은 더욱 강화될 것입니다.

- 국가자치분권회의를 신설하고, 입법과정에서 지방의 의견이 반영될 수 있도록 지방자치와 관련된 법률안에 대해서는 국회의장이 지방정부에 그 법률안을 통보하고 지방정부가 이에 대해 의견을 제시할 수 있게 하였음.

o 지방분권은 신속하게 시행될 것입니다.

- 지방분권 관련 조항을 포함한 이번 개정안은 원칙적으로 공포한 날부터 시행됨. 이를 위해 개정헌법에 따른 지방정부가 구성되기 전이라도 개정헌법의 지방자치 규정을 적용하도록 하는 경과규정을 두었음.

- 대통령께서는 지난 13일 개헌특위 보고를 받는 자리에서 “지방분권을 강화하는 것은 이번 지방선거를 통해서 선출되는 지방정부와 함께 시행되도록 할 필요가 있다”고 하신 바 있음.

- 대통령의 말씀에 따라 기본권 조항과 함께 지방분권 조항은 이른 시기에 시행할 수 있도록 하겠음. 개정헌법의 정신이 입법으로 실현될 수 있도록 적극 도와주시기를 간곡히 부탁 드림.

□ 헌법 총강 개정안

o 수도조항 신설

국가기능의 분산이나 정부부처 등의 재배치 등의 필요가 있고, 나아가 수도 이전의 필요성도 대두될 수 있으므로, 이번 개정을 통해 수도에 관한 사항을 법률로 정하도록 하였음

o 공무원의 전관예우방지 근거 조항

공무원은 재직 중은 물론 퇴직 후에도 공무원의 직무상 공정성과 청렴성을 훼손해서는 안 된다는 점을 명시함

o 문화의 자율성과 다양성을 보장하겠습니다.

- 관(官)의 통제와 지배가 군림하는 문화가 21세기 대한민국에 여전 하였던 것이 우리의 현실이었음. 관(官)주도의 ‘부패융성’이 아닌 민(民)주도의 ‘문화융성’의 시대를 만들어 가겠음.

- 이를 위해 개정안에 ‘국가는 문화의 자율성과 다양성을 증진하기 위하여 노력해야 한다’고 규정하여 과거의 잘못이 되풀이 되지 않도록 함.

□ 경제조항

o 경제조항 개정의 의미 : 국가가 성장하면 국민도 성장해야 합니다.

- 국민 간의 소득격차, 빈곤의 대물림, 중산층 붕괴 등 양극화가 경제성장과 국민통합을 가로막는 상황임. 이러한 문제를 해결하지 않으면 대한민국의 미래는 어두울 수밖에 없음.

- 이에 이번 개헌을 통하여 경제민주화와 토지공개념을 강화함.

o 불평등과 불공정을 바로 잡겠습니다.

- (토지공개념 명시)

‣현행 헌법에서도 제23조 제3항 및 제122조 등에 근거하여 해석상 토지공개념이 인정되고 있음.

‣그러나 택지소유상한에관한법률은 위헌판결을, 토지초과이득세법은 헌법불합치판결을 받았고, 개발이익환수법은 끊임없이 공격을 받고 있는 상황임

‣사회적 불평등 심화 문제를 해소하기 위하여 ‘토지의 공공성과 합리적 사용을 위하여 필요한 경우에 한하여 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있도록’ 하는 토지공개념의 내용을 명시함.

- (경제민주화 강화)

‣현행헌법에서는 ‘경제주체 간의 조화를 통한 경제민주화’를 규정하고 있는데, 여기에 ‘상생’을 추가함.

‣양극화 해소, 일자리 창출 등 공동의 이익과 사회적 가치를 실현하기 위하여 협동조합 등 사회적 경제의 진흥을 위한 국가의 노력 의무를 신설함.

‣골목상권 보호와 재래시장 활성화 등이 주요 현안이 되고 있는 상황을 고려하여 소상공인을 보호·육성대상에 별도로 규정함.

o 기타

- (농어업의 공익적 기능 명시) 식량의 안정적 공급과 생태 보전 등 농어업이 갖는 공익적 기능을 명시하고, 국가는 이를 바탕으로 농어촌, 농어민의 지원 등 필요한 계획을 시행하도록 하는 내용의 규정을 신설함.

- (소비자 권리 등 신설) 기업에 상대적으로 취약한 소비자의 권익을 위하여 소비자 권리를 신설하고, 현행헌법의 소비자보호운동 보장 규정을 좀 더 폭넓은 개념인 소비자 운동으로 개정함.

- (기초학문 장려의무 신설) 그동안 비교적 취약했던 기초 학문분야를 강화하기 위하여 국가에게 기초학문 장려의무를 부과하는 조항을 신설함.

□ 마무리

o “자치와 분권”, “불평등과 불공정을 바로잡아 달라는 것”은 국민의 명령이고 시대정신임.

o 이 때문에 지난 대선에서 대선후보 모두가 지방분권 개헌을 주장하였고, 정치권이 경제력집중과 양극화 해소, 불공정 거래와 갑질 근절을 외치고 있음.

o 헌법이 바뀌면 내 삶이 바뀜. 새로운 대한민국은 개헌으로 시작됨.

o 국민 여러분의 지지와 국회의 적극적인 협조를 다시 한번 간곡히 부탁 드림.