김승겸 합참의장은 4일 방한 중인 케네스 윌즈바흐 미국 태평양공군 사령관을 접견하고 북한의 핵·미사일 위협 등 역내 안보 정세와 상호 협력 증진 방안에 대해 논의했다고 합동참모본부가 밝혔다. 2022.11.04(사진=연합뉴스)
김승겸 합참의장이 4일 방한 중인 케네스 윌즈바흐 미국 태평양공군 사령관을 접견하고 북한의 핵·미사일 위협 등 역내 안보 정세와 상호 협력 증진 방안에 대해 논의했다고 합동참모본부가 밝혔다. 2022.11.04(사진=연합뉴스)

북한이 지난 2일부터 한미연합군사훈련에 대한 반발 명분으로 화력 및 미사일 도발을 연일 감행하고 있는 가운데, 한미동맹의 발전된 미래상의 실제 구현체제인 '한미연합사령부(CFC)'에 눈길이 쏠리고 있다.

바로 다가오는 11월7일은, 한미연합사 창설 44주년을 맞이하기 때문이다. <펜앤드마이크>는 약 70년을 넘기고 있는 한미동맹 관계사에 한 획을 그었던 '한미연합사령부'의 지난 이력을 밝힘으로써, 북핵 위협을 비롯해 향후 있을 통일한국의 핵심의제 '전시작전통제권(전작권)'의 의미를 재조명하고자 한다.

먼저, 지난 3일(현지시각) 우리나라와 미국 국방부는 미국 워싱턴에서 제54차 한미안보협의회(SCM)를 열고 북핵위협에 대응키로 합의했다. 이번에 열린 제54차 한미안보협의회의(SCM, Security Consultative Meeting)에는 이종섭 국방부 장관과 로이드 오스틴 미국 국방장관이 공동 참석해 눈길을 끌었다.

지난 4일에는 김승겸 합동참모의장이 방한중인 케네스 윌스바흐 미군 태평양공군사령관과 만나 북핵에 대한 연합방위태세를 강조하기도 했다. 핵심은 한미연합방위태세를 굳건히 하겠다는 것.

한미연합방위태세는 단순히 군 지휘관의 의지 혹은 발언만으로 이뤄지지 않는다. 이종섭 국방장관 혹은 김승겸 합참의장의 의지를 뒷받침할 수 있는 군사 조직과 군 지휘권이 확보됐을 때 비로소 구현될 수 있다. 이를 구현하기 위한 핵심 조직이 바로 '한미연합사령부(CFC)'이다.

한미연합사령부(CFC, Combined Forces Command)는 지금으로부터 44년 전인 1978년 11월7일 창설돼 오늘날에 이르고 있다. 한미연합사의 뿌리는, 1950년 6월25일 북한군에 의한 기습남침 시점으로 거슬러 올라가게 된다. 당시 유엔안보리 결의안(UNSCR) 제82·83호가 통과되면서 우리나라는 국제연합군(UN군) 자격의 유엔회원국들로부터 군사적 지원을 받게 된다. 이어 UNSCR 84호가 채택됨에 따라 유엔군 지휘는 미국이 맡게 된다.

UN으로부터 군사적 지휘책임권 일체를 위임받게 된 미국에 의해 '전쟁지도체제'로서의 '유엔군사령부(UNC, 유엔사령부)'가 창설돼 16개국이 6.25전쟁에 참전하게 된다. 당시 美 극동군사령관이던 맥아더 장군이 유엔군사령관 직도 함께맡게 되며 미군 장교들 또한 유엔사의 지휘참모직을 겸직하게 된다. 유엔사 조직으로는 美 극동군사령부의 각구성군인 美 제8군사령부를 주축으로 극동해군사령부·공군사령부가 각각 지상군구성군사령부·해군구성군사령부·공군구성군사령부로 편성된다.

유엔 깃발(사진=연합뉴스)
유엔 깃발(사진=연합뉴스)

6·25전쟁 초기, '전쟁지도체제'로서 역할을 맡은 유엔군사령부의 지휘권은 1950년 7월14일 이승만 대통령이 맥아더 장군에게 "지휘권(Command authority)을 이양한다"라는 서한을 보내게 된다. 이에 맥아더 장군은 무초 주한미국대사를 통해 이승만 대통령에 대한 답신을 보내는데 이때 "작전지휘권(Operational Command Authority) 이양을 수용한다"라고 보낸다.

이때 '지휘권'이란, 전쟁지도체제를 지휘할 단일권한을 뜻하는 것으로서 오늘날의 군사용어와 다소 차이가 있는 대목이다. 지휘권과 작전권, 작전통제권 등은 지휘 주체의 단위와 권한 및 이양시기·기간·범위에 따라 달리 적용되는데 6.25전쟁 초반기 북한군의 파죽지세 등으로 국운이 풍전등화 상태였음을 감안한다면, 오늘날의 여유로운 상황에서의 용어 정비를 할 시간조차 없었다는 당시 상황의 급박함이 담겨 있음을 엿볼 수 있다.

전쟁지도체제의 지휘 과정에서의 통제권한을 단일화한 이유는, 유엔군이라는 연합국 군대로 하여금 전쟁수행능력의 효율적인 발휘를 위해 미군 지휘관으로 하여금 단독 지휘 활동을 보장키 위해서다. 단일지휘원칙(Principle of Unity Command)으로서 이는 오늘날 한미연합사령부의 사령관-부사령관 관계에 있어 단일지도체제로의 확립 계기로 작용하면서 '한미동맹' 상징의 일환으로 평가받게 된다.

1953년 7월27일, 유엔군사령관(마크 클라크 美 육군 대장)과 조중측 北 김일성, 중국인민지원군사령원 팽덕회(膨德會)가 정전협정에 서명함으로써 전쟁은 휴전상태로 지속되고 있다. 그로부터 1년 후인 1954년 11월7일, 우리나라와 미국은 "유엔군사령부가 한국방어 임무를 수행하기 위해 한반도에 주둔하는 한, 한국군에 대한 작전통제권을 계속 행사할 것"이라는 점에 대해 합의하게 됐고, 유엔사령부와 주한미군이 우리나라에 머무르면서 우리나라는 북한군에 대한 침략 억제 효과의 과실을 누리게 된다.

그런데, 1970년대 들어오면서 주한미군 철수론에 불을 지피는 사건이 발생한다. 바로 '닉슨 독트린'이다. 6.25 전쟁 이후 소련과의 냉전체제가 심화됐는데, 1970년 닉슨 독트린이 등장하면서 미국은 본토로 전세계의 미군을 불러들이기에 이른다. 실제로 우리나라에 있던 주한미군 제7보병사단이 본토로 철수했다. 아니나다를까, 카터 정부는 1977년 우리나라에 배치된 주한미군에 대해 전면철수를 공약으로 내세우기에 이른다. 당시 유엔군사령부 참모장이기도 했던 존 싱글러브 장군이 언론에 "전쟁의 길로 유도하는 오판"이라며 정면 비판하는 상황까지 벌어졌다.

이처럼 유엔군과 미군 지휘부 내에서부터 미군의 한반도 철수에 우려를 표명했던 주요 배경으로는, 중국을 비롯한 북한 등이 적극적으로 유엔군사령부의 전면 철수를 요구했다는 점도 빼놓을 수 없다. 1974년 9월27일 유엔 연설에 나선 중국 측은 유엔사 해체를 비롯해 주한미군의 철수를 요구했으며 북한 역시 오늘날까지 줄기차게 유엔사령부 해체를 요구하고 있는 상황. 1975년 11월18일 제30차 유엔총회에서는 공산국가들이 유엔사 해체에 관한 결의안건 제3390호가 등장하기에 이른다.

유엔사령부를 해체하려는 공산진영의 이같은 행태가 1970년대에 극성을 부렸는데, 이런 상황에서 美 카터 행정부가 주한미군을 철수시키려고 했던 것이다.

한미연합군사훈련에 참가중인 국군장병 모습.(사진=연합뉴스)
한미연합군사훈련에 참가중인 국군장병 모습.(사진=연합뉴스)

주한미군의 본토 복귀를 꾀하던 1970년대 미국 정치권의 인식과는 달리, 한반도에서의 안보 상황을 잘 알던 미국 군 지도부는 사태의 심각성을 재빠르게 인지하고 우리나라 군 지도부와 대책 마련에 나서게 된다. 당시 北 김일성은 북한군에 의한 군사팽창주의에 박차를 가하고 있었고, 그에 대응하기 위해 한미는 美 제1군단을 통해 '한미연합군단'으로의 재편을 추진한다. 1971년 7월1일 한미제1군단을 창설하게 되는데, 이때 미군 제1군단장 라우니 중장이 군단장을 맡았고 부군단장에는 이재전 육군 소장이 맡게 된다.

한미제1군단 사령부 참모직위 중 정보·작전은 국군 장교가, 인사·군수는 미군 장교가 맡음으로써 한미연합사령부의 전신격 모습을 갖췄던 것. 그러다 1977년, 우리나라와 미국은 제10차 한미안보협의회의(SCM)에서 한미연합사령부를 창설하기로 입을 모으게 된다.

1978년 7월27일 제11차 SCM에서 한미 국방장관들은 '군사위원회 및 한미연합군사령부에 관한 권한위임사항'이 담겨 있는 통칭 '관련약정(TOR, Terms of Reference)'를 체결해 맺는다. 1978년 10월23일 제1차 한미군사위원회(MC, Milltarty Committee)에서의 회의를 통해 오늘날의 '한미연합사령부(CFC)'를 서울 용산에 설치하는 것에 합의한다.

이때 "한국군과 주한미군에 대한 작전통제권을 유엔사에서 한미연합사로 위임한다"라는 내용이 담긴 '전략지시 제1호'가 하달된다. 우리나라 외교부장관과 주한미국대사는 '한미연합군사령부 설치에 관한 각서'를 교환했으며 비로소 1978년 11월7일 자정부로 '한미연합사령부'가 창설을 완료해 오늘날에 이르게 됐다.

한미연합사령부가 창설됨에 따라 '전략지시 1호'의 내용인 작전통제권은, 기존 유엔군사령부에서 한미연합사령부로 넘어가게 됐다. 유엔사에서 연합사로 작전통제권이 이양될 때 이양공백 없이 부드럽게 처리된 이유는, 주한미군사령부 지휘부 소속 장교들이 유엔군사령부 지휘부 요직을 겸직하도록 규정지은데에 따른 것이었으며, 작전권 등에 관한 군령권을 행사하는 합참의장이 참여토록 돼 있는 MC로부터 전략지시·작전지침을 연합사가 받게 됐다.

한미연합사령부가 탄생하면서, 기존의 한미제1군단은 1980년 3월14일을 기점으로 한미연합야전군사령부(Combined Field Army)로 재편됐으며 1992년 6월30일 해체되면서 국군 수도방위사령부의 상급부대인 제3야전군사령부, 지금의 지상군작전사령부로 통합됐으며 한미연합사령부의 일부로써 기능하게 된다.

이같은 과정을 거치며 탄생하게 된 한미연합사령부는 전시·평시 작전통제권을 모두 갖고 있었는데, 1994년 9월 '한미전략지시 제2호'가 하달됨에 따라 그해 12월1일 우리나라 합동참모본부(합참, 現 의장은 김승겸 육군 대장)로 평시 작전통제권이 이양된다. 이후 전시작전통제권, 즉 전작원 전환 논의가 이뤄지게 된다.

전시작전통제권(PG).(사진=연합뉴스)
전시작전통제권(PG).(사진=연합뉴스)

2005년 3월8일, 노무현 대통령이 공군사관학교 임관식에서 연설을 하게 되는데 이때 "전작권 환수에 대비한 독자적 작전 능력 확보"라며 밝히면서 전작권 환수에 불을 당기게 된다. 2006년 9월16일 워싱턴에서 열린 한미정상회담을 통해 전작권 전환에 합의했으며 그 다음해인 2007년 2월24일 국방장관 회의에서 2012년 4월17일부로 전시작전통제권을 전환키로 입을 모았다.

전작권 논의는 2006년 10월 북한의 첫 핵실험을 비롯해 2009년 5월25일 제2차 핵실험 등 북핵 위협이 실체화됨에 따라 '조건에 기초한 전작권 논의'로 전환된다. 2014년 10월 제46차 SCM에서 한미 양국 국방장관들은 '조건에 기초한 전작권 전환'에 합의하게 된다.

위기는 계속된다. 문재인 정부가 들어선 2017년 6월30일, 문 대통령은 트럼프 美 대통령과의 한미정상회담에서 '조건에 기초한 전작권 전환' 합의를 지속한다고 밝히는데, 2018년 11월1일 제50차 SCM에서 한미연합사령부의 후속 조직인 '미래연합사령부'의 청사진을 밝히게 된다. 2019년, 한미는 IOC(기본운용능력)을 검증했으며 지난해인 2021년 12월2일 열린 제53차 SCM에서 한미국방장관은 IOC(기본운용능력)·FOC(완전운용능력) 평가를 추진할 것을 합의했다.

한미연합사령부 해체를 전제로 한 까다로운 '조건에 기반한 전작권 전환 논의'가 쉽지 않은 이유는, 단순히 이것이 '군사주권'이라는 편향된 논리에 기반한 것이 아니라 북핵 문제에 대한 실체적 대응이 가능하느냐에 대한 검증이 쉽지 않아서다. 지난 8월1일, 더불어민주당 이재명 당대표는 국회 국방위원회 업무보고에서 국방위원 자격으로 "미군이 없으면 (우리 군이) 북한 전력에 밀린다, 진다고 생각하느냐"라며 "전세계가 독립국가인데 군사주권을 다른 나라에 위탁하거나 공유하는 나라가 우리 뺴고 어디있나"라고 물었던 것.

전작권 전환 논의를 '군사주권' 문제로 비춰보는 것은 '전작권 전환 논의'의 역사적 배경을 모두 잘라먹고서 '권리 확보'라는 차원으로만 바라보는 시각이라고 할 수 있다. 전작권 의제는, 한미연합사령부의 창설 배경을 비롯해 유엔군사령부가 왜 한반도에 긴급히 편성될 수 밖에 없었느냐에 대한 본질적 내용을 분리하고서 논의할 수 없는 의제라고 볼 수 있다. 그 취지가 단순히 권리확보에만 국한되지 않기 때문이다.

전작권 논의의 핵심 쟁점은, 핵실험을 6번씩이나 한 북한을 상대로 우리 군이 대응할 수 있느냐는 데에 있다. 기존 전력만으로, 북한의 재래식 혹은 미사일 위협, 핵 위협을 압도할 수 있느냐에 대한 이야기인데다 주한미군의 철수 상황까지 고려해야 하는 문제이기도 하다. 한미연합사령부의 지휘체계가 해체됨에 따라 주한미군과의 결속이 해체되는 것 아니냐는 우려가 계속 나오는 상황.

한편, 윤석열 대통령은 지난 5월7일 VOA와의 인터뷰에서 당선인 신분으로 "작전지휘권의 귀속을 어디에 둘지는 전쟁에서 승리하는 가장 효과적인 길이 무엇이냐에 따라서 결정돼야 하는 것이지, 어떤 명분이나 이념에 따라 결정될 문제는 아니라고 본다"라고 밝혔다./

조주형 기자 chamsae9988@pennmike.com

윤석열 대통령과 조 바이든 미국 대통령이 21일 서울 용산 대통령실 청사 집무실에서 소인수 정상회담을 하고 있다. 2022.5.21(사진=연합뉴스)
윤석열 대통령과 조 바이든 미국 대통령이 21일 서울 용산 대통령실 청사 집무실에서 소인수 정상회담을 하고 있다. 2022.5.21(사진=연합뉴스)
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