1. 문제 상황
최근 문재인 전 대통령에 대한 감사원 감사를 둘러싸고 논란이 많았다. 감사원의 서면감사에 대해 문재인 전 대통령이 무례하다는 반응을 보인 것, 전직 대통령에 대한 감사가 통상적 감사업무의 범위 내에 있는지, 아니면 이를 벗어나기 때문에 감사위원회의 의결을 거쳐야 하는지에 대한 논란, 나아가 정권이 바뀔 때마다 전직 대통령을 감사하는 것이 적절한지에 대한 논란 등이 계속된 것이다.
감사원은 5.16군사정부 당시 회계검사기관인 심계원과 직무감찰기관인 감찰위원회를 통합하여 만들어졌다. 그리고 제3공화국 헌법에 감사원을 대통령 소속기관으로 명시한 이래 현재까지 대한민국의 가장 중요한 감사기관으로 활동하고 있다. 이러한 감사원은 회계 검사권과 직무감찰권을 통합하고 있다는 특징 때문에 그 장단점에 대한 논란 및 발전 방향에 대한 이견도 적지 않았다.
회계검사권만을 갖고 있는 선진국의 감시기관과는 달리 대한민국의 감사원은 회계검사에서 의혹이 제기된 부분에 대해 바로 직무감찰로 연결함으로써 감사의 효율성을 높일 수 있다는 장점을 갖는다. 그러나 영국과 미국의 감사기관(NAO, GAO)이 의회 소속이고, 독일과 프랑스의 회계검사원이 독립기관인 것과는 달리 대통령 소속 하에 있음으로 인하여 권력의 핵심인 대통령에 대해서는 제대로 된 감사활동을 하지 못한다는 단점을 갖고 있다.
그로 인하여 감사원의 역할과 비중에도 불구하고 대통령 및 청와대(최근에는 대통령실)와 관련된 사항에 대해서는 감사원이 제 기능을 하지 못한다는 비판이 민주화 이전뿐만 아니라 이후에도 계속되고 있다. 최근 감사원과 관련하여 많은 문제들이 제기되고 있는 것도 새로운 것이라기보다는 과거부터 논란되던 것들이 재연된 것에 지나지 않는다.
물론 감사원이 지난 60여 년 동안 대한민국의 발전에 크게 기여한 점은 부인할 수 없다. 특히 민주화 이후에는 감사원의 활동에 대한 국민의 신뢰도 많이 높아졌다. 하지만 민주화 이후로도 30여 년이 흐르면서 국민의 기대치는 계속 높아졌으며, 이제 감사원에 대해서도 잘한 것에 대한 평가보다는 문제점에 대한 비판이 훨씬 많이 나오고 있다.
특히 전⋅현직 대통령과 관련한 문제에 대해서는, 최근 진영 갈등이 심해지면서 국민들이 더 예민하게 반응하고 있으며, 감사원의 문재인 전 대통령에 대한 감사가 특별히 주목받은 것도 그 때문이다. 하지만, 문재인 정부 당시에도 이명박 전 대통령을 감사한 것을 비롯하여 유사한 선례들도 적지 않은데 계속 감사의 공정성 내지 적정성 논란이 되풀이되는 것은 결국 감사원의 독립성과 중립성이 문제되기 때문이다.
2. 과거 감사원 감사의 문제 사례들
민주화 이후의 역대 정권에서 감사원이 현직 대통령을 직접 대상으로 한 찾아보기 어렵다. 그로 인하여 재직 중에는 감사원의 부실 감사 논란이 제기되었고, 퇴직 후, 특히 정권이 교체된 이후에는 전직 대통령에 대한 감사 논란으로 이어졌다.
최근 서해 해수부 공무원이 북한군에게 피살될 것과 관련한 감사원의 감사 결과 발표가 있었지만, 정권이 바뀌기 이전에는 이 문제에 대해 감사원이 제대로 감사한 적이 없었다. 물론 당시에는 의혹은 무성했어도, 감사에 들어갈 수 있는 결정적인 단서가 없었다고 말할 수도 있다. 그러나 이 사건뿐만 아니라 탈북자의 강제송환 등과 같이 의혹이 뚜렷한 사건에 대해서도 감사원이 감사에 착수조차 하지 않았던 것은 결국 청와대의 눈치를 보았던 것으로 볼 수밖에 없다.
유사한 문제는 그 이전의 정권에서도 나타난다. 역대 정부의 명운이 걸렸다고 평가될 정도로 중대한 문제가 발생했을 당시에, 감사원이 이러한 문제를 적극적으로 파헤친 경우는 없었으며, 결국 검찰수사나 특검 등의 방식으로 문제에 접근한 경우가 대부분이었다. 김대중 정부의 대북송금논란도 노무현 정부에서 특검을 통해 그 실체가 상당 부분 밝혀졌고, 관련자들이 유죄판결을 받았다.
노무현 정부 당시 쌀직불금 문제와 관련하여 감사 결과가 확정되기 전에 대통령에게 감사 결과를 먼저 보고했고, 이후에 감사 결과를 비공개한 것을 둘러싸고 날카로운 논란이 있었다. 이명박 정부에서는 4대강 의혹과 관련한 감사원의 역할이, 박근혜 정부에서는 최순실 게이트와 관련한 감사원의 통제기능 불발이 문제되었다. 결국 현직 대통령과 직결되는 문제에 대해서는 감사원의 감사기능이 사실상 무력화되는 모습을 계속 되풀이했던 것이다.
거꾸로 전직 대통령에 대한 감사에 대해서는 문재인 정부의 4대강 감사나 최근의 서해피살공무원 감사 등에서 보듯이 그러한 사실상의 제약이 보이지 않는다. 결국 감사원의 한계가 살아있는 권력에 대한 감사에서 뚜렷하게 드러난 것이다.
감사원법 제2조 제1항에서 “감사원은 대통령에 소속하되, 직무에 관하여는 독립의 지위를 가진다.”라고 규정하고 있음에도 불구하고 감사원의 대통령에 대한 감사 활동에 사실상의 제약이 가해지고 있는 것은 감사원이 대통령 소속 하에 있다는 점, 그리고 감사원장 및 감사위원에 대한 임명권이 대통령에게 있다는 점이 가장 큰 요인이라 할 수 있다.
3. 감사원 독립기관화 논의
김대중 정부 당시에 감사원 국회 이관론이 대두된 바 있었으며, 이후 감사원 국회 이관 안과 독립기관화 안의 대립이 상당한 기간 대립하였다. 한동안 현행유지 안을 포함하여 3가지 안이 팽팽하게 대립하였으나, 시간이 지나면서 국회이관과 독립기관화의 두 가지로 압축되었던 것이다.
국회에서는 국회의 정부에 대한 재정통제 강화 필요성 등을 내세워 감사원의 국회 이관을 강력하게 주장하였으나 헌법학계에서는 독립기관화 주장이 우세하였다. 전 세계적으로는 감사원을 행정부 내에 두는 사례들도 적지 않았지만, 선진국의 경우를 보면, 영국이나 미국에서 국회 소속의 감사원을 두고, 독일과 프랑스에서 회계검사원은 독립기관으로 두고 있다는 점, 그리고 감사원의 대통령 감사의 실효성 문제 등으로 감사원의 근본적인 변화가 요청된 것이다.
감사원의 국회이관 안과 독립기관화 안은 2017년 국회 개헌특위 자문위원회의 보고서 및 2018년 3월의 대통령 개헌안에서 독립기관화를 선택함으로써 국회이관보다는 독립기관화 쪽으로 많이 기울었다. 이러한 결과에는 무엇보다 국민들의 국회에 대한 불신이 상당히 크게 작용한 것으로 볼 수 있다. 결국 감사원의 발전을 위해서 독립기관화가 바람직하다는 점에 의견이 모아지고 있는 셈이다.
그러나 감사원이 대통령 소속이 아닌 독립기관이 되기 위해서는 헌법개정이 필요하다. 현재로서는 언제 감사원의 독립기관화가 가능할 것인지 예측하기 힘들다. 또한 2018년 3월의 대통령 개헌안에 따른 감사원의 독립기관화 방식에 대해서도 날카로운 비판이 있다. 독립기관화 자체는 올바른 방향이지만, 현행헌법과 마찬가지로 대통령이 감사원장 및 감사위원의 임명권을 갖는 점이 문제라는 것이다.
대통령 개헌안에서는 9명의 감사위원 중 3명은 국회에서 선출하는 사람을, 3명은 대법관회의에서 선출하는 사람을 임명하도록 하고, 감사원장은 감사위원 중에서 국회의 동의를 받아 대통령이 임명하도록 하였다. 이러한 구성방식은 현재의 헌법재판소 구성방식과 같고, 장을 호선한다는 점을 제외하면 중앙선거관리위원회의 구성방식과도 같다. 문제는 이러한 구성방식이 외견상 황금분할처럼 보이지만, 실질적으로는 정부⋅여당의 영향력이 크게 나타나는 방식이라는 점이다.
9명의 감사위원 중에서 대통령이 지명하는 3명은 당연히 정부⋅여당에 가까울 것이며, 국회 몫의 3명 중에서도 1~2명은 여당 성향일 것이다. 이에 더하여 현재와 같이 대법원장, 대법관을 대통령이 임명할 경우에는 결국 대법관회의에서 선출하는 3명도 정부⋅여당에 가까울 가능성이 매우 높은 것이다.
이러한 문제점 때문에 현재와 같은 헌법재판관 및 중앙선관위 구성방식도 바꿔야 한다는 주장이 높은데, 이러한 임명방식을 선택한 것이 과연 감사원의 독립성을 위한 것인지에 대해 강한 비판들이 있었다. 문재인 전 대통령의 대법원장, 대법관 코드인사가 사법부의 독립성을 훼손했다는 비판에 비추어볼 때, 감사원도 유사한 상황에 처할 우려가 매우 크다는 것이다.
결국 감사원의 독립기관화가 제대로 작동하기 위해서는 대통령의 임명권으로부터 독립되는 것이 가장 중요한 요소의 하나라고 할 수 있다.
4. 개헌 이전의 단기적 대책은?
감사원을 대통령 소속이 아닌 독립기관으로 만드는 것은 헌법개정을 통해서만 가능하지만, 그때까지 감사원의 개혁이 전혀 불가능한 것은 아니다. 개헌 이전의 단기적인 대책으로는 크게 세 가지가 강조될 수 있다.
첫째, 헌법규정상 대통령의 인사권(감사원장, 감사위원 임명권)이 인정되고 있으나, 이를 어떻게 행사할 것인지에 대해서는 법률 또는 관행의 개선을 통해 달라질 수 있는 여지가 있다. 예컨대 대법관과 유사하게 감사위원에 대해서도 별도의 추천위원회를 구성하고, 추천위원회의 추천에 따라 대통령이 인사권을 행사하는 것도 가능하다.
이 경우에 추천위원회 구성이 매우 중요할 것이다. 정치적 중립성과 독립성을 위해 추천위원의 3분의 1은 여당이, 3분의 1은 야당이 추천하도록 하되, 나머지 3분의 1은 중립적인 인사들, 예컨대 전직 감사원장이나 대법원장 중에서 여야 합의로 선임하도록 하는 방안도 고려될 수 있을 것이다.
둘째, 현행 감사원법이 직무상 독립을 명시하고 있으나, 그 실질적인 효과는 크지 않다는 점을 고려하여 법률적 차원에서도 감사원의 독립성을 강화하는 것이 필요하다. 예컨대 감사원의 독립성과 관련하여 가장 중요한 요소의 하나인 예산편성의 독립성을 명시하는 방법이 가능할 것이다.
셋째, 감사원의 활동에 대한 국민적 신뢰와 존중의 확보는 아무리 강조해도 지나치지 않다. 지금까지 감사원은 대통령의 권위를 등에 업고 감사활동을 해왔다. 그렇기 때문에 대통령의 의중에 반하지 않는 범위 내에서 정부부처들에 대해 강력한 통제력을 행사할 수 있었다. 그러나 이는 양날의 칼과도 같아서 대통령에 대한 감사는 사실상 어렵게 만들었던 것이다.
이제는 감사원의 독립기관화를 준비하면서 감사활동에 대한 국민의 신뢰와 존중을 얻는 것에 주력해야 한다. 마치 초기의 헌법재판소가 열악한 환경 속에서 오직 국민의 신뢰와 존중을 통해 오늘날의 권위를 쌓아왔듯이 감사원도 대통령이나 국회와 같은 다른 기관의 권위에 의존할 것이 아니라, 국민의 신뢰와 존중 속에서 스스로의 권위를 쌓아가야 할 것이다.
장영수 객원 칼럼니스트(고려대학교 법학전문대학원 헌법학 교수)