"헌법은 국가질서 기본, 각계주장 다 넣으면 헌법 아냐"
"역사적 사건 한 세대 안 지나면 제대로된 평가 어렵다"
"촛불혁명 미포함은 당연…30년은커녕 3년도 안 됐다"
"형사소송법 조항 헌법으로 올리는 건 재포장에 불과"
"'근로'가 일제·독재·사용자 시각? 제헌 당시 말 안된다"
"'국민 중심' 좋은말 이승만·박정희도 했다...조문 봐야"
"조문 공개 없이 맞다 틀리다 얘기하는 건 의미없어"

장영수 고려대 법학전문대학원 교수.(사진=연합뉴스)
장영수 고려대 법학전문대학원 교수.(사진=연합뉴스)

청와대가 문재인 대통령의 '26일 대통령 헌법 개정안 발의'를 엿새 앞둔 20일 조국 민정수석비서관, 진성준 정무기획비서관, 김형연 법무비서관의 춘추관 브리핑을 통해 헌법 전문(前文)과 기본권 및 국민주권 강화에 관한 요지를 설명했다. 오는 21일에는 지방 분권과 국민 주권, 22일에는 정부 형태 등 헌법기관의 권한과 관련된 사항이 공개될 예정이나, 대통령 개헌안의 전문(全文)은 발의 시점까지 공개하지 않는다는 게 청와대 방침이다.

PenN은 이날 '헌법 전문가'인 장영수 고려대 법학전문대학원 교수에게 전화해 청와대가 발표한 헌법 전문·기본권 등 개정 요지에 관한 견해를 들었다.

헌법 전문(前文)에 5·18 민주화운동, 부마항쟁, 6·10 민주항쟁을 새로이 포함시킨다는 청와대 개헌 방침에 대해 장 교수는 "당사자들이 살아있을 때 그 역사적인 평가가 제대로 내려지기 힘들다"거나, "기준의 명확성과 객관성 면에서 또 다른 문제를 야기한다"고 부정적 견해를 밝혔다.

장 교수는 기존 '근로' 용어를 '노동'으로 변경하는 안이나 군인 등의 국가배상청구권 제한 규정 삭제에는 동의했다. 반면 각종 사회·경제적 문제에 관한 '국가의 의무'를 다수 포함시키는 데 대해 '헌법의 간명함'을 해칠 수 있다며 "헌법이 헌법이 아니게 돼 버린다"고 분석했다.

그러나 장 교수는 결국 청와대의 '요지 발표'만으로 개헌 방향의 가부(可否)를 따지기 어렵다면서 "조문을 내놓고 그 조문에 대한 국민의 의지를 수렴해야 되지 않느냐"고 반문했다. 특히 "국민이 모르게 하면서 어떻게 국민헌법인가"라고 일관되게 지적했다. 적어도 대통령직속 국민헌법자문특별위원회(위원장 정해구 성공회대 교수)가 문 대통령에게 자문 초안을 보고할 때 이미 공개가 됐어야한다는 의견이다.

다음은 장영수 고려대 법학전문대학원 교수와의 일문일답.

Q. 청와대가 오전에 대통령 개헌안 중 전문, 기본권, 국민주권 분야 요지를 발표했다. 기본권 및 국민주권강화 관련 조항에서 청와대쪽에선 첫째도 둘째도 국민중심인 개헌이어야 한다, 국민의 자유와 안전 최소한의 인간다운 삶을 보장해줘야한다는 걸 국민들이 바라고 국가는 국민의 뜻에 따라 운영돼야 한다, 국민들은 국민주권 직접민주주의에 대해 강한 열망 보인 바 있다. 이에 따라서 직접민주주의 확대 등 국민권한 확대하는 개헌이 돼야한다는 취지를 밝혔다. 또 역사적 사건에 관해서는 기존 4.19 혁명에 부마항쟁과 5.18 민주화 운동 6.10 항쟁까지 명시하고 촛불시민혁명은 현재진행형이라서 포함시키지 않았다고 밝혔다.

A : 일단 이렇게 보자. 앞에서 얘기한 이러이러한 취지다 라는 얘기는 전부터 나왔던 얘기고 그 자체가 맞다 틀리다를 얘기하는 건 큰 의미가 없을 뿐만 아니라 실제로 첫째도 국민 둘째도 국민 다 좋은 얘긴데 그런식으로 얘기하자면 지금 국민개헌을 얘기하면서 왜 그동안 헌법 조문의 내용조차도 국민 앞에 공개하지 않았느냐, 지금 현재도 일부만 공개하고 있는 것 아닌가.

Q. 실제로 전문(全文)은 발의할때 공개한다고 하던데.

A : 그러니까 그 자체가 저로서는 이해가 잘 안 가는 부분이더라. 국민에게 공개하지 못하는 헌법조문이 과연 국민의 동의를 받은 헌법 조문일 수 있느냐, 이건 말이 안되 는 얘기다. 저는 그런 점에 있어서 국민을 앞세워서 국민의 뜻에 따르는 개헌이 되기 위해서는 오히려 조문을 내놓고 그 조문에 대한 국민의 의지를 수렴해야 되지 않느냐, 지금 사실 국회에서도 개헌 논의를 시작한 지 1년이 넘었고. 지금 현재 정부에서 국민헌법자문특위라는 걸 구성해서 한달 만에 안을 만들었는데 그 한달동안 국민의 의사가 얼마나 제대로 수렴이 됐는지 많은 사람이 의아해하고 있을 수밖에 없다. 앞에서 1년 동안 한 것도 충분하지 못하다는 판인데 한달 동안 얼마나 수렴됐는지 국민들 앞에 보여줘야 할 게 아닌가. 그런데 그렇지 않다는 것에 대해 저는 의아함을 가질 수밖에 없고.

그리고 지금 구체적인 문제로 들어가 전문에서 역사적인 사건을 이야기할 때 우리가 보통 한 세대 이상 지나야 객관적인 평가가 매겨진다고 얘기한다. 당사자들이 살아있을 때 그 역사적인 평가가 제대로 내려지기 힘드니까요. 그런데 예전에는 한 세대를 30년이라고 얘기했지만 지금 고령화 세대가 되다보니까 30년가지고서도 사실 그때 현장을 경험했던 사람들이 생존해 있는 경우가 매우 많다. 그런 경우에서 봤을 때 부마항쟁이나 5.18이나 6.10항쟁 다 이제 의미있는 역사적 사건인 것들은 맞는데 과연 그것들을 갖다 다 집어넣는게 맞는 것인지.

일단 너무 그런 식으로 하다 보면 그런 역사적인 사건들의 숫자가 많아질 뿐만 아니라 다른 한편으로서는 '그럼 왜 이건 들어가고 이건 안들어가느냐' 이런 식으로 논란이 될 수 있는 것들이 꽤나 많다. 그랬을 때 또 다른 갈등을 야기하지 않을까, 이런 부분들에 대해서는 신중할 필요가 있다고 본다. 예를 들어 5.18 넣는다고 하니까 아무래도 호남 위주로 간다고 해서, 그럼 '영남쪽 배려해서 부마항쟁 넣는다' 이런식으로 하는게 과연 헌법전문 성격이 맞느냐, 그런 식으로 얘기하자면 사실 말하자면 민주화를 가져왔던 것은 6.10 항쟁이다.

그리고 부마항쟁이나 5.18의 경우 그 전(前)단계라고 얘기할 수 있다. 4.19 항쟁에서 그런 역할을 했던 마산봉기나 다른 사건들은 왜 안 들어가느냐, 이런 식으로 해서 납득할 수 있는 설명이 안 된다. 차라리 지금 3.1 운동이나 4.19에 대해서는 역사적인 검증이 어느정도 끝났다고 얘기할 수 있다. 그리고 6.10 항쟁까지만 해도 그렇다. 거기까지는 뭐 그걸 통해서 민주화가 이뤄졌고 그 이후 30년 동안 대한민국 민주주의가 발달했다고 하면 인정하는데, 그걸 부마항쟁 5.18같은 걸 더 집어넣기 시작하면 이건 기준의 명확성 그리고 객관성으로 해서 또 다른 문제를 야기하기때문에 적절치 않다고 본다.

Q. 촛불혁명 미포함에 대해서는

A : 그건 오히려 당연하다고 생각한다. 아까 말씀드렸듯 30년 한 세대도 안 되는 이야기(를 안 된다고 했는데)를 뭐 이거는 3년도 안 됐는데. 아무리 거기에 대한 공감대가 있다고 하더라도 당대에 바로 집어넣어서 하는 건 시기적으로 적절치 않다고 본다.

Q. 기본권 개선 관련 보편적으로 보장돼야하는 천부인권적 성격의 기본권에 대해서는 그 주체를 '국민'에서 '사람'으로 확대하고, 사회권적 성격은 주체를 '국민'으로 한정한다는 설명이 있었다.

A : 그건 새로울 것이 없는 얘기다. 그전에 나온 얘기들을 반복한 거고, 오히려 그런 원론적인 얘기보다 실질적인 의미를 갖는 건 구체적인 조문이다. 그러니까 이런 방향으로 했다고 하는 건 하나도 중요하지 않다. 그런데 그 조문이 구체적으로 어떻게 돼있느냐, 그걸 갖고 그야말로 하나하나 정밀하게 검토해야하는 단계다. 그런 점에서 원칙보다는 조문 하나하나의 내용을 가지고 얘기해야 한다.

Q. 근로라는 단어를 '노동'으로 쓴다거나 국가의 동일가치 노동에 대한 동일임금 지급노력 의무를 부과한다거나 고용안정과 일과 생활의 균형에 대한 국가의 정책 시행 의무 등 여러가지 (국가의) 의무를 부과한다.

A : 일단 근로를 노동으로 바꾸는 것에 대해서는 별다른 이견은 없을거다. 사실 옛날부터 노동이고 노동자고 했던 것을 북한에서 노동을 강조하고 노동당 얘기하고 하니까 북한과의 대립감정때문에 일부러 노동이라는 말을 피하려고 했던 것이다.

Q. 노동으로 바꾸는 취지를 설명하면서 '근로'를 일제와 군사독재시대 또 사용자의 관점에서 만들어진 단어라고 규정하던데.

A : (웃으며) 그건 그렇게 말하기는 조금 곤란하다. 어찌됐던 지금 우리는 제헌헌법 1948년 때부터 그런 용어를 썼던 거고, 그 제헌헌법 당시에 '일제의 잔재때문에 그렇게 했다'는 건 말이 안되고. '사용자'가 무슨 힘이 있어가지고 그때 당시에 그런 걸 했겠나. 오히려 그때는 제헌국회 내에서의 분위기는 지금보다 훨씬 더 급진적인 것들이 있었다. 들어보셨겠지만 '근로자의 이익균점권'같은 게 들어가 있던 게 제헌헌법이다. 그때 사용자 고려한다거나 이런 건 없었고.

오히려 그때 가장 심각하게 있었던 건 북한과의 대립이었고 그것 때문에 이렇게 됐다. 그런데 그런 의미에서의 레드 컴플렉스(Red Complex)는 버릴 때가 되지 않았나. 그런 의미에 있어서 우리도 당당하게 노동이라고 쓴다, 북한이 쓴다고 해서 우리가 노동을 피할 이유는 없다, 그런 점에서는 저도 개인적으로 옳은 방향이라고 생각을 한다.

그런데 (노동 용어 사용) 그밖의 문제들과 관련해서 '이게 과연 헌법에 담을 내용이 맞느냐' 이 점을 고민할 필요가 있다. 실제로 헌법에 담음으로써 뭐가 얼마나 어떻게 달라지며 이게 과연 바람직한 것이냐, 지금 과거의 헌법 개정과는 달리 이번 10차 개헌 되어서는 국민들의 다양한 욕구가 봇물처럼 쏟아지고 있다. 민주화의 성과라고 얘기할 수 있을거다. 헌데 그러다보니까 부작용도 있다.

예를 들면 수백개 시민단체들이 모여서 '우리 단체는 이런거 주장한다' 하나하나 다 집어넣으면 뭐가 되겠나. 시민단체만 그러는 것도 아니다. 지방자치단체들은 지자체대로 얘길 하고, 농민단체 얘길 하고, 소비자단체 얘길 하고 기업들은 기업들대로 어쩌고 저쩌고 하고...이걸 다 집어넣으면 정말 엉망진창이 될 거다.

헌법이라는 것은 모든 욕구라는 걸 다 담아내는 게 아니라 국가질서의 기본이 되는 것들만 간명하게 정리하는 것이다. 현행헌법 130여개 조항이다. 그런데 지금 주장하는 것들 다 집어넣으면 아마 분량이 두 배 이상 늘어날 거다. 그러면 헌법이 헌법이 아니게 돼 버린다.

그리고 한 가지만, 이런 식은 아니었지만 한 가지만 말씀드리면 1980년 5공화국 당시, 유신체제가 끝나고 '서울의 봄'이 와서 헌법을 만들다가 신군부가 들어서서 군사독재로 또 들어가는 형국이었는데. 그때 5공화국 헌법에 관해서는 신군부에서도 신경을 썼다. 비록 현실은 군사독재였었지만 '그래도 유신하고는 다르다'는 티를 내고싶어했다.

그래서 유신헌법 체제에서는 인권을 억압하는 조항들을 아예 드러내놓고 썼는데, 5공화국에서는 그렇게 안 했다. 오히려 우리는 인권을 훨씬 더 보장한다는 인상을 주고 싶어 했다. 그래서 행복추구권과 같은 조항이 그때 들어갔다. 근데 그때 가장 많이 바뀐 게 뭐냐면, 형사소송법에 있던 여러 조항들을 헌법으로 끌어올린 것이다.

예를 들어 변호인의 조력을 받을 권리 등을 헌법으로 끌어올렸는데 문제는 '그럼으로써 인권이 실질적으로 강화됐느냐' 그건 아니다. 결국 형소법 조항을 헌법으로 바꿨을 뿐이지 뭐 없던 걸 새로 만든 것도 아니고 그야말로 포장만 다시 한 꼴이다.

Q. 그러면 실질적으로 생명권 안전권, (신설한다고 밝힌) 정보기본권 등은

A : 정보기본권 같은 건 좀 다를 수 있다. 과거에 지금과 같은 정보통신시설 발달이라든지 그것이 생활 속에 미치는 영향이라는 게 크지 않았을 때하고 현재하고는 다른 문제니까. 그런데 조금 전 얘기한 동일가치노동 동일임금이라든지, 고용과 일에 관해서 국가의 의무라든지 이런 것들은 구체 헌법에서 할 일은 아니다. 노동 관계법에서 하면 충분하다.

Q. 노사 대등 결정의 원칙이나

A : 그런 건 합의되기 힘들다.

Q. 단체행동권, 공무원 노동 3권 인정 등도 포함돼있는데.

A : 그런 저런 여러가지 문제들에 대해서는 조문을 보면서 하나 하나 분석해야 한다. 하나 하나 굉장히 큰 문제다. 그리고 그런 문제에 대해서 너무 포퓰리즘적으로, 다시 말하자면 법률에서 정할 걸 헌법으로 끌어올려 굉장히 커다란 일 하는 것처럼 이렇게 국민들에게 선전하는게 옳지 않다고 본다.

Q. 검사의 영장청구권 조항을 헌법에서 삭제한다, 군인 등의 국가배상청구 제한 조항 삭제, 국민발안제 국민소환제 신설한다는 내용도 추가로 마련했는데.

A : 영장청구권 문제는 방향성에 있어서는 맞다. 그건 헌법에서 정할 문제가 아니라 법률에서 정하는 것으로 충분하다. 다만 지금 검사가 아닌 경찰이 영장을 청구할 수 있도록 했었을 때 오남용의 소지도 충분히 고려해야겠죠. 그러나 지금 헌법에서 삭제한다고 당장 경찰이 할 수 있도록 한다기보다는 형소법에서 검사가 하도록 정해놓으면 되는 것이다.

Q. 큰 영향을 끼칠 조항은 아니라고 보시는지.

A : 장기적인 포석으로 봐야 한다는 것이다. 그러니까 그것은 헌법만으로 문제가 아니라 법률과 연계해서 봐야 할 문제라는 것이고 29조 2항 군인 등에 대한 이중배상금지 조항은 이건 위헌결정 받았던 조항을 유신헌법에 어거지로 끼워넣은 조항이고 가장 문제 많은 조항으로 지적되고 있다. 1987년 개헌 때 삭제가 됐어야 하는데 그때 너무 급하게 서두르다가 급하게 빠뜨렸던 조항이다. 그러니까 이건 삭제되는 게 마땅하다.

그밖의 조항들에 대해서, 직접민주주의에 관련된 조항들에 대해서 도입 자체는 괜찮다. 그러나 도입을 하더라도 어떤 방식으로 어떤 범위로 도입하는지를 다시 정밀하게 봐야한다. 요건, 절차, 효과 이런 것들을 하나 하나 따져봐야지 국민발안제 도입했으니까 됐다 얘기하기 힘든 것은 결국 국민발안을 하더라도 어디까지 하느냐 국민소환을 하더라도 대상자가 누구냐 이런 것에 따라서 굉장히 심각한 문제들이 벌어질 수가 있다.

Q. (보다 구체적으로) 청와대 쪽 설명에 따르면 국회의원을 국민이 직접 소환케 하고 법률안을 직접 발의할 수 있게 하는 것.

A : 그런 부분들에 있어 구체적인 걸 봐야하고 국회의원 소환 필요할 수도 있다. 그러나 지역구에서 해야하나, 아니면 전체 국민이 해야하나.

Q. 구체적으로는 명시가 안 돼 있다.

A :지역구에서 했을 때도 문제가 있고 전체 국민들이 한다고 했을 때도 간단치 않은 문제들이 있다. 그런 것들이 하나 하나가 중요하다.

Q. 조항 관련 질문은 여기까지 드렸다. 청와대가 맺음말을 하면서는 '국민의 뜻에 따라 국가가 운영되고 국민 모두가 자유롭고 안전하게 인간다운 삶을 누리는 대한민국을 상상해 보시라'고 멘트를 했다.

A : (웃으며) 좋은 얘기죠. 좋은 얘긴데, 우리가 항상 이런 얘기를 할 때 유념해야하는 것은 과거 이승만도 그랬고 박정희도 그랬다. 전부 다 '국민을 위한다'고 하면서 독재했었다. 그러니까 국민을 위한다고 하는데 진짜로 (의도나 결과가) 그런지는 결국은 헌법 조문의 내용을 통해서 평가해야 한다.

Q. (조문을 통한 평가를) 굉장히 일관되게 말씀해 주신다.

A : 조문을 하나하나 뜯어봐야 하는 것이다. 조문이 전체적으로 빨리 공개되기를 바란다.

Q. 대통령 순방(22~28일) 중에 (26일 발의 전) 조문안이 바뀐다고 보기 어렵고, 청와대가 이미 공개했어야 한다고 보시지 않나.

A : 그렇다. 그게 정상이다. 그리고 '국민헌법'이라고 얘기하면서 왜 국민한테 공개를 안 하려고 하나. 국민이 모르게 하면서 어떻게 국민헌법인가. 저는 오히려 더 구체적으로는 대통령에게 보고할 때 이미 공개가 됐어야한다고 본다.

정리=한기호 기자 rlghdlfqjs@pennmike.com

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