국가해체 불러오는 지방분권 개헌은 연방제통일로 가는 기차?!

●국민헌법 자문특위의 개헌 자문안

지난 13일 국민헌법자문특별위원회(자문특위)는 문재인 대통령에게 개헌 자문안을 보고했다. 자문특위는 이날 “대통령이 발의하기 전까지 구체적인 내용은 공개하지 않겠다”며 자문안 공개를 거부했다. 그러나 기자회견과 언론보도 등을 통해 지금까지 공개된 내용에 따르면 자문특위의 지방분권 개헌안은 대략 ▲헌법에 지방분권 이념 선언 ▲현행 지자체를 ‘지방정부’로 개칭하고 지방정부에 입법, 재정, 조직권 등 자치권 확대 ▲지방주민에게 지방정부 조직, 운영권 부여 등의 내용을 담고 있는 것으로 알려졌다.

●국회개헌특위 자문위의 개헌안

국회헌법개정특별위원회 자문위원회가 지난 1월에 발표한 개헌안에 따르면 헌법 제1조에 ‘대한민국은 지방분권 국가다’ 또는 ‘대한민국은 분권형 국가를 지향한다’는 조항을 신설해 지방분권을 대한민국의 국가적 특성으로 규정한다.

지방정부의 종류는 주민투표를 거쳐 법률로 정할 수 있도록 하고 지방정부에 기존의 행정권 외에 입법권, 재정권(조세권), 조직권을 부여한다. 국회를 상원과 하원으로 구성하고 상원은 지역 주민을 대표하고 하원은 국민을 대표하도록 한다.

각 지역 주민들이 직접 지방검찰청장과 지방경찰청장을 선출한다. 주민들은 또한 주민소환제를 통해 직선으로 뽑은 법관 또는 경찰청장을 해직시킬 수 있다. 국회개헌특위 자문위가 발표한 구체적인 지방분권 개헌안의 구체적 내용은 다음과 같다.

●문제점

①국가형태 변경 및 국가해체

대한민국은 단일국가다. 통치권이 중앙의 단일정부에 집중한 국가라는 뜻이다. 우리나라 지자체는 특별시·광역시·특별자치시·도·특별자치도와 시·군·구 크게 두 가지 종류로 구분된다. 현재 우리나라에는 17개 시·도와 226개 시·군·구가 존재한다. 우리나라 지방자치법은 지자체가 그 지방 사무에 관한 조례를 제정할 경우 반드시 법령을 따를 것을 규정하고 있다. 지방주민의 권리제한이나 의무부과에 관한 사항, 벌칙을 정할 때도 반드시 법률의 위임이 있어야 한다. 즉 지자체는 국가의 기본법에 의해 주어진 지위와 권한만을 가지도록 제한받는다.

반면 연방국가는 입법, 행정, 사법권 등 고도의 자치권을 가진 여러 지방에 의해 구성되는 국가를 일컫는다. 미국과 캐나다, 독일, 스위스, 러시아 등이 연방국가에 속하지만 세계 대부분의 국가는 단일국가다. 국가의 형태를 지방에 부여하는 권한에 따라 구분하면 다음과 같이 크게 단일국가와 준영방국가, 그리고 연방국가로 나뉠 수 있다.

그런데 최근 헌법 개정을 둘러싸고 전국 243개 지자체에 기존의 행정권 외에 입법권, 재정권, 조직권, 사법권 등을 부여하려는 시도가 있어 우려의 목소리가 높다.

전문가들은 개헌을 통해 대한민국이 지방분권형 국가임을 천명하여 지자체를 지방정부로 명칭을 변경하고 지자체에 중앙정부와 동일한 법률제정권을 부여하는 것은 단일국가인 대한민국의 국가형태를 연방제 또는 준연방제로 변경하는 것으로 국가해체의 위험성이 있다고 경고한다.

이광윤 성균관대 법학전문대학원 교수는 “우리나라는 모든 정치적 권력이 중앙에만 있는 단일국가”라며 “지방분권 개헌안의 핵심은 지자체에 입법권을 부여하는 것으로 이는 연방국가의 지부 즉 국가 또는 준국가를 만드는 것이기 때문이 지방분권이 아니라 ‘정치적 분권’에 해당한다”고 지적했다.

이 교수는 “이 경우 각 지역 지자체 상호간에 우열이 없으므로 대한민국은 240여개의 국가들로 구성된 연방 내지 준연방국가로 국가형태가 바뀌게 된다"며 "이는 삼국통일 이래 세계에서 유례 없는 동질성을 지닌 유구한 역사와 전통의 단일민족 국가를 단순한 헌법 개정을 통해 분열시키겠다는 것으로 신봉건제를 채택해 국가를 해체하자는 주장이나 다름없다”고 비판한다.

이 교수는 “단일민족 국가를 단순한 헌법개정을 통해 분열시키겠다는 것은 논의의 대상이 될 수 없는 초헌법적 발상이자 헌법적 금기사항”이라고 했다. 그는 “대한민국을 연방 또는 준연방 국가로 바꾸기 위해서는 헌법 제1조를 개정해야 하는데 이러한 국가형태의 변경은 대한민국의 정체성을 변경시키는 것이기 때문에 헌법적 금기사항"이라며 "헌법개정으로 헌법적 금기사항을 깨면서 국가형태를 바꾸는 것은 촛불집회에 나타난 국민의 뜻이 아니다”고 지적했다. 이어 수백 개 공국으로 분열돼 있던 독일이 종교전쟁에서 얼마나 민족의 긍지를 짓밟히고 신음하다 이후 수십 개로 통합된 뒤 독일통일을 이루어 오늘날의 연방국가의 토대를 만들었는지, 또 이태리 통 남부를 통일해 전국통일을 위해 헌납한 가리발디의 활동을 비롯한 이태리의 통일운동 정신을 되새겨볼 필요가 있다고 덧붙였다.

최대권 서울대 헌법학 명예교수는 “지방분권을 위해 굳이 개헌을 해야 하느냐에 관해 대단히 회의적인 생각을 가지고 있다”며 지자체 권한 강화와 재정 자립도 제고는 개헌이 아니라 지방자치법, 정당법, 선거법 등의 개정을 통해 충분히 해결할 수 있다고 주장한다. 최 교수는 “헌법으로 광역지자체에 입법권, 재정권, 경찰권을 부여하게 된다면 시·도지사를 단지 ‘제왕적’으로 만드는 것뿐만 아니라 우리나라를 시·도를 구성단위로 하는 연방국가를 만드는 것을 의미한다”고 지적한다.

②제2의 안희정 양산

전국시도지사협의회는 지자체에 입법권을 부여하고 재정권을 강화해 스위스 같은 연방국가를 모델로 하되 최소한 준영방제를 실시하자는 연방제 분권개헌론을 끊임없이 제기해 왔다. 전국시도지사협의회가 만든 지방분권개헌안의 골격은 국회개헌특위 자문위 시안에 거의 고스란히 반영된 것으로 알려졌다. 전국시도지사협의회는 심지어 지방분권 개헌에 찬성하는 1000만인 서명운동을 벌이고 있다. 왜 지자체장들은 지방분권 강화 개헌에 이토록 목을 멜까?

행정안전부(장관 김부겸)은 ‘자치분권 로드맵(안)’에서 ‘연방제에 버금가는 강력한 지방분권’을 목표로 내세우고 있다. 특히 8:2인 국세와 지방세 비중을 7:3을 거쳐 6:4로 개편해 지방재정을 확충한다고 밝히고 있다. 국회개헌특위 자문위가 만든 개헌안 제119조 제4항은 지방정부에 지방세의 종류와 세율, 징수방법을 법률로 정할 수 있도록 재정권을 부여한다.

연방제에 준하는 지방분권을 실시할 경우 지자체장의 권한은 현재보다 막강하게 커질수 밖에 없다. 최근 안희정 전 지사는 도지사를 대권의 발판으로 삼으면서 도지사 홍보및 수행을 위한 특별보좌관을 22명이나 두면서 마치 대통령처럼 행세했다는 비난을 받았다. 현재보다 비대화된 지방분권은 언제든지 제2,제3의 안희정 같은 괴물을 만들어낼 것이란 우려도 높다. 이른바 '제왕적 대통령'의 출현을 막기 위해 분권과 협치에 기반한 정부형태로 지방분권을 강화하는 것이 오히려 '제왕적 시ㆍ도지사'의 출현을 가능하게 만들 수 있기 때문이다.  

이 때문에 이광윤 성균관대 법학전문대학원 교수는 지방분권에 대한 객관적인 평가가 선행돼야 한다고 지적한다. 우리나라는 1991년부터 지방분권을 실시해왔고 이미 27년이 경과했으므로 지방분권의 효과에 대한 엄밀한 대차대조표가 필요하고, 이에 따라 지방분권을 더 강화할 것인지 아니면 후퇴시킬 것인지 결정해야 한다는 것이다. 이 교수는 “지난 27년간의 성과에 대한 평가도 없이 무조건 지방분권을 강화하는 것은 지방위정자들의 권력팽창이라는 정치적 목적에 국가의 지방행정조직을 이용하는 것에 불과하다”고 꼬집었다.

지난 2009년 10월 프랑스 회계원의 ‘지방분권화에 대한 국가경영’ 보고서에 따르면 현재까지 지방분권화는 공공지출을 줄이지도 못했고 지방세의 증가를 억제하지도 못했다. 필립스겡 회계원장은 “지방자치단체의 경영은 효율적이지고 못했고 경제적이지도 못했다”고 밝혔다. 또한 프랑스의 ‘지방분권화에 대한 국가경영’ 보고서 보도자료(2009년 10월 27)에 따르면 지방분권을 실시한 지난 25년간 지방에서 지방직 빛 국가공무원은 무려 100만 명이 증가했고, 지방의 재정지출은 지자체 지출이 5배, 국가지출이 3배나 증가됐다. 심지어 지역 불균형도 심화됐다. 이 교수는 “지자체가 지방세의 종류와 세율 및 징수방법을 법률로 정할 수 있고 그 사무의 수행에 필요한 경비를 스스로 부담하게 되면 지자체간의 불균형을 심화시켜 전체 국민들에게 평등한 서비스를 제공할 수 없게 되며 이것은 우리 헌법상의 평등조항에도 위배된다”고 지적했다. 결국 지자체간의 불균형을 심화시켜 국민을 분열시키고 지자체에 따라서는 예산낭비의 우려가 커진다는 설명이었다.

우리나라도 예외는 아니다. 서울시의 경우 1991년 서울시 예산액은 본청 기준 5조 4529억원으로 2017년 예산액 29조 8011억원과 비교하면 지난 26년 동안 무려 446%(24조 3482억원)이 증가했다. 지방세는 1995년 15조 3159억원에서 2015년 58조 7828억원으로 증가했다.

한편 국회개헌특위 자문위가 신설한 헌법 제118조 제5항은 지역주민이 지방검찰청장과 지방경찰청장을 직접 선출하도록 규정하고 있다. 자문위원들은 이에 대해 “대통령과 중앙정치권 등 인사권자의 영향력에서 벗어나 지역의 법치주의와 질서유지에 핵심역량을 집중하게 될 것”이라고 주장한다. 그러나 전문가들의 견해는 다르다. 지방검찰청장과 지방경찰청장을 주민직선제 도입으로 주민에게 선출권을 부여할 경우 지역의 검찰, 경찰 행정이 정치화될 우려가 크다는 지적이다. 이 교수는 “지방검찰청과 지방경찰청장에는 지역 유지들이 당선될 것이고 ‘지연’이라고 하는 한국사회의 병폐로 인해 이들은 지자체장이나 지방의원들과 유착돼 지역토호세력에 의한 부패가 양산될 것”이라며 “오히려 지방의 부패를 조장할 가능성이 높은 점을 자문위원들은 간과하고 있다”고 했다.

전문가들은 이러한 방식의 지방분권 개헌은 “지자체장과 지방의회 의원에게 무소불위의 권력을 부여해 제2의 안희정을 양산할 위험이 높다”며 “지역 부패를 조장하고 지방공무원 증가와 세금증가를 불러올 것”이라고 입을 모은다.

④연방제 통일을 위한 기초작업

대한민국을 (준)연방제 국가로 만드는 것은 6.15공동선언의 ‘낮은 단계의 연방제’ 추진과 연관이 있다는 우려의 목소리가 있다.

김철홍 장신대 교수는 “지방분권형 헌법개정의 숨은 의도는 국가해체와 연방제 통일”이라고 지적했다.

김 교수는 “지방분권 개헌으로 인해 대한민국에는 243개의 지방정부가 생겨나며, 더 나아가 읍면동 단위까지 지방자치를 확대하면 이 조그만 나라에는 셀 수 없는 지방정부, 아파트 동 정부, 동네정부가 등장해 각각 자치입법권, 자치행정권, 자치재정권, 자치복지권을 주장하게 된다”고 밝혔다. 시의회가 쉴 새 없이 만들어내는 각종 조례들이 시군구, 읍면동 단위의 의회에서 쏟아져 나오게 되며 이것의 결과는 결국 국가 해체로 이어진다는 설명이다.

김 교수는 “지방분권형 개헌은 볼세비키가 러시아 혁명에서 사용했던 소비에트(평의회) 건설을 위한 것”이라며 “공산주의 혁명은 혁명 전에 풀뿌리 평의회부터 시작해서 상부의 지역 평의회를 조직하는데 평의회 위원과 위원장은 공산당 이념을 지지하는 세력이 장악하게 된다. 일단 이런 평의회가 만들어지면 사실상 혁명은 성공한 것으로 보아야 한다”고 설명했다. 그는 “지금 행정안전부의 지방자치에서 읍면동 단위의 낮은 단계의 지방자치를 계획하는 이유, 좌파의 핵심세력이 그동안 왜 각종 동네 공동체, 각종 조합, 각양각색의 풀뿌리 조직을 만들기 위해 노력해왔는지 그 이유가 분명해 진다”며 “지금 우리는 지방분권형 개헌을 통해 사회주의 혁명의 완성단계에 진입했다”고 경고했다.

최대권 서울대 헌법학 명예교수는 "개헌을 빙자해 우리나라를 연방국가로 만드는 것은 김일성 이래로 북한이 수십 년간 주장해온 연방제 통일방안을 수용하기 쉽게 그 토대를 만들어준다는 우려가 있다"고 지적했다. 연방제 통일방안에 따라 남북통일이 되면 남북은 시도 숫자가 같게 된다. 이런 상황에서 중앙정부의 대통령을 뽑을 경우 일당지배인 북쪽의 단일 후보자에 대한 지지표는 몰표가 나올 것이 뻔한데 반해 다당제인 남쪽은 다수 후보에 표가 분산돼 결국 북한이 지지하는 후보가 대통령에 당선된다는 설명이었다. 최 교수는 "연방제통일방안은 남한사람을 속이기에 손쉬운 통일방안"이라고 강조했다.

양연희 기자 yeonhee@pennmike.com

이슬기 기자 s.lee@pennmike.com