[특별기고/좌승희 이사장] 새마을운동과 노벨경제학상 유감
[특별기고/좌승희 이사장] 새마을운동과 노벨경제학상 유감
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좌승희 박정희기념재단 이사장
좌승희 박정희대통령기념재단 이사장

<요약>

본고는 세계경제학계가 새마을운동의 성공원리에 대해 무지하기 때문에 발생하고 있는 세계 빈곤퇴치운동의 실패와 시행착오를 최소화하기 위해 새마을운동성공모델을 정립하고 공유하고자 하는 목적을 가지고 있다. 2019년 경제학노벨상은 서로 다른 인센티브구조 하에서 어떻게 서로 다른 행동을 하는지 관찰하는 무작위통제실험(RCT·Randomized Controlled Trial)으로 조그만 인센티브가 큰 변화를 초래할 수 있음을 보인 학자들에게 돌아갔다. 이 실험이 빈곤퇴치에 기여할 것이라는 이유에서다. 그런데 이 실험은 50년도 더 전에 빈곤퇴치를 넘어 한강의 기적을 일으키는데 큰 기여를 한 새마을운동의 축소판에 불과하며, 창의성이나 스케일, 이미 이룬 성과에 있어 새마을운동과는 비교할 수도 없는 미미한 수준이다. 본고는 새마을운동이 채택한 ‘신상필벌의 경제적 차별화’정책은 경제발전정책의 보편적 성공원리로서 세계 빈곤퇴치와 동반성장회복의 해법이라고 주장한다.

키워드: 새마을운동, 노벨경제학상, 행동경제학, 무작위 통제실험, 신상필벌, 경제적 차별화, 빈곤퇴치, 박정희


1. 머리말

흥미롭게도 2019년 노벨경제학상은 정확하게 우리나라 새마을운동의 축소판 실험을 한 경제학자들에게 세계 빈곤퇴치에 기여할 것이라는 이유로 수여되었다. 그러나 이는 이제 실험에 불과하다. 사실은 그 동안 너무나 많은 경제학자들이 빈곤퇴치를 위한 연구를 해 왔지만 많은 시행착오를 되풀이 하고 있을 뿐 아직 보편적인 해결책을 못 찾고 있다. 2차 대전 이후 한국은 1960-70년대 빈곤퇴치에 성공하고 이를 바탕으로 선진국대열에 올라선 거의 유일한 나라이다. 그러나 그 동안 수없이 많은 새마을운동의 국제화를 위한 연구와 노력에도 불구하고 국내외 경제학계는 아직도 새마을운동 성공의 본질을 충분히 이해하지 못하고 있다.

필자는 그 동안 새마을운동을 포함 우리의 한강의 기적의 경험과 이론이 세계 후진국의 빈곤문제해결은 물론 경제침체에 빠진 선진국들의 성장회복에 결정적인 기여를 할 수 있다는 주장을 해왔다. 우리의 새마을운동성공이론을 공유할 수 있다면 전 세계가 향후 빈곤문제해결노력에 있어 시행착오를 최소화할 수 있으리라 생각한다. 본고에서는 바로 이런 목적으로 새마을운동성공이론을 제시해 보려한다.1)

2. 새마을운동에 무지한 세계경제학계

1970년대 한국은 산업화의 진전에 따른 도시와 농촌의 소득 격차와 농촌생활의 상대적 낙후를 극복하기 위해 농촌소득증대와 농촌생활환경개선을 도모하는 잘살기 운동으로서 ‘새마을운동’을 시작하였다. 이 운동을 창시하고 주도한 박정희 대통령은 새마을운동의 정신을 ‘근면, 자조, 협동’이라고 천명하고 동시에, 잘살기 위해서는 국민들의 자조정신함양이 시급함을 강조하고 이를 위한 새마을교육도 강화하였다.

그런데 새마을운동 관련 여러 정부시책 중에 특히 흥미로운 것은 정부의 새마을운동 지원정책이었다. 당시 새마을운동을 추진함에 있어 정부는 ‘성과 있는 마을은 더 지원하고 성과 없는 마을은 운동에서 배제시켰다.’ 1970년 가을에 전국 34,000여개 마을에 평균적으로 300포대씩의 시멘트와 1톤 정도의 철근을 공급하고 마을들이 자치적으로 마을에 적합한 사업을 선정하여 실행하도록 하였다. 6개월여 후에 정부는 모든 마을의 성과를 일일이 평가한 후, 2차 연도에는 사업에 성과를 낸 16,000여개의 마을에는 시멘트를 지난해에 비해 200포대를 늘려 500포대씩 지급하고 성과 없는 18,000여개 마을은 더 이상 일체의 지원 없이 아예 새마을 운동에서 배제시켰다. 2차 년도에는 성과가 좋아 더 지원받은 마을은 물론 계속 좋은 성과를 내었고, 나아가 지원받지 못했던 18,000개 마을 중에서도 6,000개 마을이 자력으로 참여하여 성과를 내었다. 이와 같이 성과있는 마을은 더 지원하고 성과가 없는 마을은 계속 탈락시키는, 성과에 따른 차별적 지원정책을 엄격하게 지속적으로 추진하였다. 5년 후에는 농촌의 가구당 소득이 도시를 추월하였다. 2차 년도와 그 이후의 성과에 따른 차별적 지원정책은 당시 선거 패배를 걱정한 국무회의나 공화당의 강력한 반대에도 불구하고 박정희 대통령이 외롭게 내린 결정이었다. 신상필벌의 원칙에 따라 스스로 돕는 자를 도와야 한다는 게 대통령의 주장이었다.2) 

필자는 그동안 한국의 새마을운동의 성공요인은 바로 이와 같이‘높은 성과를 보상하고 나쁜 성과를 벌하는 신상필벌의 경제적 차별화 인센티브구조’에 있었다고 주장해 왔다. 그리고 이런 경제적 차별화가 바로 시장의 동기부여를 통한 경제발전기능이며, 나아가 정보의 불완전성에 따른 시장의 실패를 보완하려 등장한 기업이라는 조직의 본질적 기능이며, 더 나아가 시장과 기업이 이끄는 민간경제의 경제발전실패를 보정해야하는 정부의 경제발전기능이라고 주장해왔다. 그래서 현실의 불완전한 시장경제 하에서 경제발전은 시장과 기업과 정부 모두가, 경제적 차별화가 원활히 작동하도록 인센티브구조를 구축하고 엄격하게 실행할 때만 가능할 수 있다고 주장해왔다. 이를 감히 경제발전의 일반이론이라 칭하였다. 그리고 우리의 한강의 기적은 바로 이 원리를 새마을운동, 수출육성정책, 나아가 중화학공업화정책, 기업육성정책에 적극 응용, 실천함으로써 가능했다고 논증하였다.3)

이런 관점에서 보면 새마을운동은 일반이론의 완벽한 실천사례이다. 시장주체로서의 개별 주민들이, 유사(類似)기업으로서 경쟁단위화된 마을조직의 구성원으로 한 팀이 되어, 정부가 공급한 신상필벌의 인센티브구조 하에서 치열한 성과경쟁을 벌인 전국적 규모의‘경제발전 게임’이었다. 탈락하지 않고 살아남고 성공해야하는 이 게임이 계속되면서 모두가 자조하는 국민으로 탈바꿈했고 마차를 굴리던 농촌사회는 트랙터, 자동차를 굴리는 근대화된 농촌으로 탈바꿈했다. 50여년전 홀로 이 새마을운동을 관리한 박정희대통령은 바로 오늘날의 행동경제학과 그 성공적 실천의 효시이다.

그런데 흥미롭게도 최근 들어 신상필벌의 경제적 차별화원리와 다름없는 손실 프레임잉(loss framing)과 획득 프레임잉(gain framing)4)을 중시하는 행동경제학 분야가 연이어 노벨 경제학상을 받았다. 행동경제학 분야를 개척한 대니얼 카너만(Daniel Kahneman)교수가 2002년에 노벨경제학상을 받고, 2017년 같은 분야를 30여 년 간 연구해온 시카코 경영대학의 리처드 탈러(Richard thaler)교수가 또다시 노벨경제학상을 받았다. 그런데 금년(2019년) 10월 노벨상위원회는 또다시 새마을운동의 축소판이나 다름없는‘몇 개의 서로 다른 마을 군(群)을 실험대상으로 하여 차별화된 인센티브를 제공하는 것이 어떻게 서로 다른 행동변화효과를 가져오는지를 실험’해온 미국 MIT대학의 아브히지트 바네르지((Abhijit Banerjee) 교수와 에스테르 뒤플로(Esther Duflo) 교수 부부와 미국 하버드대학의 마이클 크레머(Michael Kremer) 교수 등 3인의 경제학자들에게 새로운 빈곤퇴치정책개발에 기여했다하여 노벨상을 수여하였다.5)

그러나 이는 이미 50여년 전에 한강의 기적을 이끈 한 축인 새마을운동에 비해 그 독창성이나 스케일, 이룬 성과 그 무엇으로도 비교대상이 안 될 뿐 만 아니라 이론마저도 미비한, 때 늦은 개척연구에 불과하다. 이렇게 보면 사실은 이미 50여 년 전에 경제적 차별화원리로 새마을운동의 성공과 한강의 기적을 이룬 박정희에게 이미 노벨상이 - 물론 사자(死者)는 노벨상자격이 없기 때문에 - 주어졌어야했다는 주장을 할만도 하다고 생각한다. 그렇지만 아직 이들 누구도 이론과 실제응용측면에서 실험경제학의 효시가 된 새마을운동을 제대로 인지하지 못하고 있다.

어쨌든, 실험경제학 분야가 세 번에 걸쳐 노벨상을 수상함으로써 본의 아니지만 늦게나마 새마을운동의 성공원리인‘신상필벌의 경제적 차별화원리’가 경제발전원리로서 그 유용성이 공인된 것이나 다름없다고 할 수 있을 것이다. 나아가 이제 그동안 이단적으로 보던 새마을운동을 포함한 한국의 경제발전경험은 사실상 전혀 이단적이지도 않을 뿐만 아니라 오히려 오늘날 저성장과 양극화의 함정에 빠진 인류에 동반성장을 가져다 줄 수 있는“살아있는 한국적 경제학”이라고 충분히 주장할 만 하다 할 것이다. 단지 놀랍고 안타까운 것은 아직도 세계경제학계는 물론이고 국내학계 마저도 새마을운동은 물론 한강의 기적의 본질에 대해 충분히 이해하지 못하고 있다는 사실이다. 바라 건데 이 노트가 미력이나마 이런 현실을 타파하는데 도움이 되길 기원한다.

3. 경제적 차별화(Economic Discrimination: ED): 경제발전의 동인6)

경제학은 시장을 추상화하여 ‘주어진 자원의 효율적 배분장치’라고 가르친다. 그러나 시장이 이런 결과를 실제로 어떻게 만들어 내는지에 대해서는 별로 깊은 논의가 없다. 아담 스미스의‘보이지 않은 손(invisible hand)’이니 하이에크의‘발견과정(discovery procedure)’이니‘자생적 질서(spontaneous order)’니 하는 시장의 본질에 대한 해석 또한 시장기능의 추상화에 다름 아니다. 그러나 실제 시장에 참여하는 경제주체들의 시각으로 시장을 보면, 각자는 항상 자신에게 최상의 효용이나 만족을 제공하는 거래대상자를 선택하여 상응하는 보상을 하며 결과적으로 이들 대상자들을 차별적으로 대우함으로써 이들 상대가 더 많은 경제적 자원을 향유할 수 있도록 도와주는 일을 한다. 경제주체들은 집합적으로 거래 상대를 경제적 성과에 따라 차별적으로 선택하고 보상함으로써 스스로 도와 경제적으로 성공하는 주체들에게 더 많은 자원과 기회를 제공하는 역할을 하고 있는 것이다. 선택을 받는 주체는 성공하고 그렇지 못하면 실패하게 되는 것이다. 이 차별적 선택과 보상과정이 바로 효율적인 자원배분은 물론 이를 넘어 새로운 자원을 창출하고 경제발전을 일으키는 힘의 원천인 것이다. 이를 한마디로 표현한 것이 시장의‘경제적 차별화’기능이다. 그 동안 경제학이 추상해온 보이지 않은 손의 자원배분기능이나 가격의 발견기능이나 자생적 질서의 창출 기능이나 정보의 처리기능 등 경제학사를 풍미해온 시장개념들 중 어느 것도 경제적 차별화기능이 없이는 작동할 수 없다는 것이 진화론이나 복잡성과학의 시사점이다. 선택과 차별 기능이 없이 시장은 어떠한 경우도 작동할 수 없다. 시장은 집합적으로 스스로 돕는 적자(適者)만을 선택하는 하느님이다. 시장은 이미 수 만년에 걸쳐 이런 이치를 체화하였으며 이 기능을 원활히 수행하는 시장은 번영하고 살아남지만 그렇지 못한 시장은 사라지게 된다는 진화의 원리를 매일 매일 실천하고 재확인하고 있는 중이다. 또한 이 이치는 이미 오래전에 성경(마테복음 25장, the parable of three servants)을 통해서 하늘은 스스로 돕는다는 율법으로, 동양에서는 2,300여 년도 전에 중국의 법가(法家)들에 의해 신상필벌이라는 국가운영철학으로 정립되었다.

그러나 완전경쟁시장모형에 뿌리를 둔 전통적인 시장중심의 경제학은 모든 경제주체가 다 행복하게 살아남는 평등한 니르바나(열반:涅槃) 균형을 기본으로 한다. 따라서 이런 니르바나 시장균형은 경제적 차별화를 수용하지 못하며 놀랍게도 사회주의, 경제평등주의에 친화적이다. 니르바나 시장균형을 바탕으로 하는 신고전파 주류경제학이나 신자유주의 경제학은 시장균형을 신격화(神格化)할 뿐만 아니라 경제적 차별화를 실천하는 정부의 산업정책을 자원배분의 왜곡을 초래하는 정책이라고 백안시 한다.7)

이런 전통적인 시장중심의 경제학은 박정희시대의 소위‘정부주도 경제정책체제’는 정부의 시장개입이 과도하였기 때문에 자원배분의 왜곡이 심했다고 단정한다. 정부가 시장의 자원배분기능을 무시하는 바람에 자원이용의 비효율이 초래됐다는 의미이다. 그런데 늘 남는 의문은 그럼 자원배분의 비효율 속에서 한강의 기적이라는 놀라운 성장과 발전은 어떻게 가능했던 것인가? 이다. 이는 아직도 시원한 답을 못 찾고 있는 경제학계의 난제중의 하나이다.

그러나 시장기능의 본질이‘성과에 따른 차별적 선택’에 있다는 사실을 인지함과 동시에 박정희시대의 정책패러다임 또한 동일하게‘성과에 따른 경제적 차별화’정책이었음을 발견함으로써 오래된 난제의 답을 찾는 실마리를 찾게 되었다. 박정희 시대의 경제적 차별화정책은 바로 당시 취약했던 시장의 차별화기능을 강화했던 것으로 오히려 자원배분의 왜곡이 아니라 효율을 더 증진했다는 해석이 가능하기 때문이다. 그 동안 백안시 되었던 박정희정부의‘보이는 손’이 시장의‘보이지 않은 손’과 전혀 다르지 않은 기능과 역할을 한 셈인 것이다. 여기에 경제적 차별화를 본래의 기능으로 하는 (주식회사)기업조직이 자본주의 시장실패의 제일차적인 보완장치로서 자본주의 경제발전의 열쇠라는 새로 확인된 역사적 사실8)을 유기적으로 통합하면 시장, 기업, 정부의 경제적 차별화기능을 전제로 하는 3위 일체 자본주의경제발전론이 완성된다. 박정희시대의 세계최고의 포용적 동반성장경험은 바로 이 이론의 실천 결과였다.

이런 새로운 해석에 따르면, 박정희시대 정책패러다임은 시장원리에 반대로 한 것이 아니라 그 원리를 충실히 따르고 오히려 미진했던 시장기능을 더 강화한 것으로, 그랬기 때문에 기적도 가능했던 것이다. 그 동안의 문제는 주류 경제학이 시장의 자원배분기능의 구체적인 작동원리에 대한 이해가 부족했거나 아니면 이를 어느 정도 암묵적으로 인지했다하더라도 박정희시대 새마을운동은 물론 당시 다른 모든 경제정책을 관통하는 기본 원리가‘성과에 따른 경제적 차별화’에 있었음을 인지하지 못했거나 둘 중 하나에 있었던 것이다. 어쨌든 이제 그 동안 국내외적으로 그 성과는 높이 평가받으면서도 경제학 주류에서 벗어난 이단적 정책이었다는 평을 받아온 박정희시대의 정책패러다임이 경제학적으로 전혀 이단도 아니며, 또한 산업화를 추구하는 후진국은 물론 경제발전의 역동성을 회복하고자하는 성장정체에 빠진 선진국들이 유용하게 벤치마킹할 수 있는 모델로서 인정받을 수 있는 계기가 마련된 셈이다. 나아가‘성과에 따른 차별적 지원정책’을 썼던 새마을 운동도 정부의 경제성장·발전정책의 새로운 모델로 활용될 수 있는 논리적 바탕이 마련된 셈이다. 연이은 행동경제학 분야의 노벨 경제학상 수상은 이점을 공인하는 것이나 다름없다할 것이다. 다만 학계가 이 사실을 제대로 인지하지 못하고 있음이 유감일 뿐이다.

4. 손실 프레이밍을 교묘히 내재화했던 새마을운동의 차별화전략

박정희 시대의 경제정책들이 차별화원리를 따랐지만 특히 새마을운동의 신상필벌의 차별적 지원정책은 행동경제학의 기본원리인 획득프레이밍은 물론 교묘하게 손실프레이밍까지 내재했던 것으로 해석된다.

첫 해에 골고루 공평하게 나눠준 시멘트는 당연히 다음번에도 무엇이 되었든 같은 식으로 지원할 것이라는 기대를 하게 만들었을 것이다. 왜냐하면 그 이전에는 늘 그랬기 때문이다. 그런데 갑자기 정부가 성과가 부실하다고 더 이상 지원하지 않겠다고 선언한 것은 사실상 이미 약속한 것이나 다름없는 선물을 빼앗아간 것이나 다름없기 때문에 손실 프레이밍으로 작용한 셈이다. 따라서 성과부실한 마을에 대한 지원중단선언은 강력한 박탈감으로 작용하여 해당마을들을 분기탱천(憤氣撐天)하게 만듦으로써 강력한 동기부여기능을 했을 것으로 생각한다. 새마을운동 당시 지원이 박탈된 과반수가 넘는 마을들의 경우는 강력한 손실 프레이밍 하에 동기가 부여됨으로써 자발적 참여가 급속도로 늘어났고, 동시에 성과를 내 더 지원을 받은 마을들의 경우는 획득 프레이밍 하에 지속적으로 동기가 부여되었던 것으로 해석할 수 있다.

이제 새마을운동의 추진전략으로 채택했던 경제적 차별화원리가 당시로서는 얼마나 선구적인 경제발전관이였는지 그리고 이 원리는 아직도 살아있는 경제학으로서 여전히 유용하다는 점을 확인할 수 있으리라고 생각한다. 더구나 이를 통해 경제발전의 일반이론의 타당성은 물론 그 유용성도 쉽게 확인된다.

5. 새마을운동의 성공모델

이하에서는 경제발전의 일반이론에 기초하여 새마을운동의 성공경험을 지역사회개발의 보편적인 모형으로 일반화해 보고자 한다. 바라 건데 이 모형이 오늘날 전 세계적으로 인기를 얻고 있으나 별로 큰 성과를 내지 못하고 있는 빈곤퇴치운동가나 이론가들의 시행착오를 줄이는데 조금이나마 기여할 수 있으면 다행이라고 생각한다.

<그림 1> 새마을운동의 성공모델

<그림 1>은 삼위일체 경제발전론을 농촌경제에 맞게 변용하여 그린 것이다. 새마을 운동은 시장으로서의 주민(가계)과 기업과 같은 조직으로서의 마을과 정부 3자가 신상필벌의 경제적 차별화를 실천함으로써 농민, 농업, 농촌의 복합적 근대화를 달성하였고, 농가소득의 증대와 자조의식개혁을 동시에 달성하는 일석이조의 성과를 올렸다. 주민들이 상호 감시(peer pressure)를 통해 시장의 신상필벌의 차별화기능을 실천하고, 그 미흡한 부분을 주민전체를 하나의 조직으로 묶은 마을조직이 새마을지도자가 중심이 되어 주민들을 성과에 따라 차별적으로 감시 독려하고, 마지막으로 정부가 마을의 실제 성과를 기반으로 마을에 대한 지원을 차별화함으로써 모든 마을들을 치열한 성과경쟁에 몰입시켜 농업사회의 변화를 가능케 할 수 있었음을 보여주고 있다. 결국, 주민, 마을, 정부 3자의 경제적 차별화기능 실천의 교집합이 새마을 운동의 성공요인이었다고 할 수 있다.

새마을운동의 작동방식에 대해 좀 더 부연하면, 우선 개인으로서 주민 혹은 농가는 항상 취약하다. 왜냐하면 빈곤한 개별 농가에 있어 열악한 농촌의 물적 제도적 인프라는 절대적인 한계가 되기 때문에 이들이 독자적, 자조적으로 변화를 만들어낼 수 있는 여지는 별로 없다. 따라서 외부효과가 큰 인프라 사업들을 무임승차현상을 완화하면서 신속히 진행하기 위해서는 마을단위조직을 새마을 운동의 주체로 인정하여 일종의 기업조직과 같이 불완전한 시장의 거래비용과 외부효과를 내부화할 수 있도록 함으로써 시장실패를 최소화할 필요가 있다. 새마을지도자를 정점으로 한 마을조직이 개별 농가의 성과와 참여의 성실성을 감시하고 농가 서로가 마을의 구성원으로서 상호감시(peer pressure) 함으로써 무임승차, 즉 시장실패를 최소화하여 새마을 운동의 성과를 극대화 할 수 있었다고 볼 수 있다. 나아가 정부가 마을 간의 경쟁결과인 성과에 따라 차별적으로 지원하는 경제적 차별화 정책을 적극적으로 추진함으로써 마을 간의 경쟁의 동기를 극대화 할 수 있었다.

더구나, 이런 마을단위 새마을운동은 개별 농가단위사업보다 마을 단위 전체 주민의 참여를 전제로 하기 때문에 공동사업을 통해 생산성 향상은 물론 협동정신함양과 집단적으로 자조정신의 체화를 유도할 수 있기 때문에 훨씬 더 동반성장 친화적이다. World Bank(세계은행, 1993)에 의해 이미 공인된 당시 한국의 동반성장 경험이 또한 이를 실증적으로 증명하고 있다. 따라서 한국의 새마을운동은 주민(농가), 마을조직, 그리고 정부가 삼위일체가 되어 경제적 차별화를 통해 효과적으로 마을과 주민들을 일으켜 세움으로써 농촌근대화사업에 성공할 수 있었다고 할 수 있다. 이런 점에서 박정희 대통령은, 시장실패는 정부의 개입으로 해결해야한다는 그 동안의 학계의 통념을 깨고, 시장실패를 마을이라는 조직의 활성화를 통해 해결함으로써 조직 내의 모든 구성원들을 동반성장 시키는 새로운 시장실패 해법을 찾아낸 셈이다. 마을조직이 민간경제에 있어서 기업조직과 같은 역할을, 마을지도자들은 민간 기업가(entrepreneur)와 같은 역할을 함으로써 농어촌경제 새마을운동을 성공으로 이끈 것이다.

한편 국제적으로 관찰되는 빈곤퇴치사업을 보면 정부가 성과를 중시하여 경제적 차별화 정책을 시행하기보다 평등주의적으로 지원하고, 마을조직을 사업단위로 하기 보다는 그냥 개별가구들을 단위로 하여 시행하는 경우가 일반적이다. 개인을 주체로 하면 주인의식(ownership)을 높일 수는 있지만, 마을단위사업을 할 수 있는 마을의 자격을 인정하지 않으면 외부효과가 큰 농촌의 인프라 개선사업이 어려워지고, 나아가 정부의 지원방식이 사업성과에 따라 차별화되지 않으면 동기가 부여되지 않기 때문에 십중팔구는 사업의 지속성을 유지하기 어려워진다. 농촌의 전기, 수도, 도로, 교통수단 등 물적 사회간접자본이나 농작물재배기술, 농산물유통네트워크나 시장정보 등 제도적 인프라나 정보가 지극히 미흡한 상황에서는 실패위험이 높을 수밖에 없는데 개별농민들이 자기소유권을 가지고 사업에 참여한다고 해서 그런 실패위험을 무릅쓰고 개별적으로 새로운 사업에 적극적으로 뛰어들 가능성은 제한적이다. 사실상 거의 모든 나라의 농어촌 근대화사업들이, 주류 시장중심경제학을 따라 시장의 기능을 과신한 나머지, 농촌경제의 시장실패가능성을 무시하고 좋은 기회(재산권제도의 정비, 경제적 자유 등의 시장제도와 농작물재배기술이나 성공사례, 시장정보의 제공 등)가 주어지면 개별 농가들이 열정적으로 자기혁신과 개발에 나서리라고 생각하여 개별 농가를 대상으로 추진하고 있으나 그 성공사례가 많지 않음에 유의할 필요가 있다. 시장만의 힘으로 길지 않은 시간에 가시적인 경제적 변화를 만들어 내기가 어려울 것이라는 것이 새마을운동경험의 시사점이다. 결국 <그림 1>과 같이 개별 가구들의 참여와 동시에 마을단위 조직의 적극적 동참과 정부의 적극적 차별화정책이 뒷받침되어야 성공가능성을 높일 수 있다.

여기서 추가적으로 한가지 더 중요한 시사점에 대해 언급할 필요가 있다고 생각한다. 새마을운동이 개별 마을들의 변화를 이끌어내는 데는 크게 성공하였지만 마을 간의 외부효과가 큰 광역사회간접자본사업의 공동추진에는 별로 효과적이지 못했다. 왜냐하면 새마을운동추진 정책이 마을 간의 외부효과를 내부화할 수 있는 인센티브구조를 갖추지 못했다는 점 때문이다. 이런 협동작업에 대한 평가와 보상장치가 새마을운동정책에 내재되지 못했기 때문이다. 물론 일반적으로 이런 광역 사업은 면, 군, 시 등 마을보다 더 넓은 광역단위에서 관리하도록 하고 차별화정책을 통해 인센티브를 제공하는 것이 보다 효과적일 것이다.

6. 새마을교육을 통한 시너지 효과 창출

마지막으로 새마을운동처럼 소위 의식개혁을 포함하는 정부의 공공정책의 추진전략에 대한 새마을운동경험의 시사점을 정리하고자 한다. 무슨 분야의 정책이든 공공정책은 대상국민들의 생각과 행동을 정책목표에 맞게 바꿔 그 지향하는 목표를 달성하려는 의도를 갖는다. 따라서 신제도경제학적 관점에서 보면, 개혁의 실제 효과성여부는 첫째로 생각과 행동을 정책목표에 부응하도록 유도하는 새로운 법제도적 규칙, 즉 경기의 규칙을 도입하여 엄격하게 집행하는 일과, 둘째로는 국민들이 기존의 관행에서 벗어나 새로운 규칙에 따라 생각과 행동을 보다 원활하게 바꿀 수 있도록 어떻게 하면 정부와 국민이 보다 긴밀하게 해당 정책이 추구하는 목표를 공유·공감할 수 있게 할 것인가에 의존하게 된다. 전자는 공식적인 경기규칙으로서 사람의 행동을 규율하는‘공식적 제도 (formal institution)’를 바꾸는 과정이며, 후자는 가치관, 관행, 전통, 이념 등 공식적인 규칙은 아니지만 문화적 요소로서 사람의 생각과 행동을 제약하는 습관으로서‘비공식적 제도 (informal institution)’를 바꾸는 일이다. 그런데 전자의 과제는 이미 논의한 바와 같이 신상필벌의 경제적 차별화정책을 통해 국민들의 행동이 정책목표에 부응하는지 여부에 따라 인센티브를 차별화하는 제도 구축으로 접근해야 한다.

한편, 후자의 생각과 습관을 바꾸는 일은 국민들에게 의식개혁의 필요성에 대한 홍보와 교육을 통해 접근할 수 있다. 새마을운동의 성공과 관련하여 새마을 지도자들의 뛰어난 자조적 리더십과 특히 여성들의 적극적인 참여가 중요했다는 평가가 있다. 당연히 참여자들의 적극적인 노력이 없이 일이 잘될 수는 없다. 그런 의미에서 당시 남 탓하고 하늘만 처다 보고 가난이 운명이라던 농어민들과 이들 지도자들의 고루했던 의식을 바꿔내고 이들에게 새마을운동의 자조·자립이념을 고취시키는데 새마을교육이 중요한 역할을 했음은 너무나 자명하다.

그러나 새마을운동이 성공하려면 이런 긍정적인 이념과 생각들을 실제 행동의 변화로 유도하여 이를 지속가능한 의식개혁과 생산성향상운동으로 정착시켜야 한다. 생각의 변화도 중요하지만 행동 혹은 습관의 변화가 없이는 아무 일도 성사시킬 수 없기 때문이다. 본고가 강조하는 것은 박정희 대통령이 자조·자립정신을 가지고 성공하는 사람들을 우대하는 성과에 따른 경제적 차별화정책을 앞장서서 주창하고 집행함으로써 주민, 마을지도자 모두가 자조적인 행동을 할 수밖에 없도록 유도할 수 있었으며, 이것이 결국 새마을운동성공의 마지막고리인 자조·자립정신을 행동으로 실천하게 해야 하는 어려운 과제를 푸는 열쇠가 되었다는 점이다. 경제적 차별화원리의 엄격한 정책적 집행 없이 새마을의식교육에만 의존했다면 새마을운동의 성공은 어려웠을 것이다. 5.16혁명 직후 주로 교육과 홍보에만 치중했던 재건국민운동이라는 의식개혁운동이 지속가능한 성과를 내지 못했음을 기억할 필요가 있다. 결국 새마을운동의 성공은 경제적 차별화라는 공식적 제도개혁과 새마을교육을 통한 비공식적 제도개혁이라는 두 가지 과제가 적절히 실행되어 상호간에 시너지효과를 내면서 얻어진 값진 결과였다.

7. 맺음말

이 짧은 노트를 통해 새마을운동의 성공매뉴얼을 충분히 제시하기는 불가능하다. 그러나 그 진수는 전달되었기를 바란다. 이상 논의를 집약해서 요약하면, 향후 후발 국가들의 농촌근대화사업이나 혹은 일반적인 지역사회개발사업 등을 추진함에 있어서는, <그림 1>로 요약되는 주민, 마을(지역사회), 정부가 3위 일체가 되어 적극적으로 경제적 차별화 인센티브구조를 제도 및 정책적으로 구현해야 사업의 성공가능성을 높일 수 있을 것이며, 여기에다 한국의 새마을지도자교육과 같은 자조 정신 및 습관의 변화를 유도하는데 도움이 되는 의식개혁교육도 같이 진행되면 보다 신속하게 가시적인 결과를 얻을 수 있을 것이다.

시장을 신격화(神格化)하는 반면 정부나 기업, 마을 등 조직을 경시하는 주류경제학적 관점에 따라 개별 가구를 상대로 추진하는 농촌 등 지역사회개발운동은 불완전 정보로 인한 거래비용이 초래하는 시장실패 때문에 그 파급력이 떨어진다. 마을을 사업주체로 조직화하여 주민들 간의 무임승차, 도덕적 해이 등, 시장실패를 초래하는 행위들을 내부화하는 것이 성공확률을 높일 수 있다. 따라서 자유시장 만으로는 빈곤퇴치의 효과적인 해결책이 될 수 없다. 여기에 마을과 같은 조직의 가능이 추가되어야 변화를 만들어 낼 수 있으며, 궁극적으로는 정부의 차별화정책이 추가되어야만 성공할 수 있다. 이것이 바로 새마을운동의 성공 요인이었다.

이런 시각에서 새마을운동이 그 동안의 통상적인 빈곤퇴치운동과 비교해서 두드러진 차이를 강조한다면, 정부가 경제적 차별화정책으로 성과에 따라 지원을 차별하였다는 점과 마을조직이 주식회사 기업과 같이 사업주체로서 주민을 이끌게 했다는 점이다.

그리고 마지막으로 경제적 차별화정책집행과 관련하여 강조할 점은 이 정책이 성공하려면 성과평가가 공정·투명하고, 차별적인 지원이 공정하게 집행되어 예외가 없어야 평가대상 주민이나 마을들이 모두 승복하게 되고 정책의 효과성이나 지속가능성이 높아진다는 점이다. 평가가 불공정·불투명하고 차별이 공정하지 못하면 정치적 오염과 부패가 만연되어 실패하게 된다는 점을 명심해야 한다. 경제적 차별화를 공정, 투명, 엄정하게 집행한다는 것은 바로 반부패의 전제조건이다.

좌승희 박정희대통령기념재단 이사장

 


1) Jwa(2018)가 본고의 기초가 되었다. 보다 상세하고 체계적인 새마을운동의 경제학적 분석에 관심 있는 독자들은 이 논문을 참고하시기 바란다.

2) 박정희대통령은 당신의 친필메모를 통해, 그리고 각종의 농민대회, 혹은 국민대회에서 하늘은 스스로 돕는 자를 돕는다는 서양의 잠언을 강조하였다. 정치권의 강한 반대에도 불구하고 선거패배와 정권마저 잃을 위험을 무릅쓰고 차별적 지원정책을 결정하였다. 이에 대해서는 김정렴(1990)과 좌승희(2006)참조.

3) 상세 내용에 대해서는 졸저(2006, 2008 2014, 2015) 와 Jwa (2004, 2017, 2017a, 2018) 참조

4) 손실 프레임잉은 무엇을 잘못하면 준다고 약속했던 것을 빼앗는 것을, 그리고 획득 프레임잉은 잘하면 상을 준다는 것을 의미한다. Kahneman and Tversky(1979)와 Tversky and Kahneman(1981) 그리고 그니즈 와 리스트 (2014)참조

5) 이들의 수상업적에 대해서는 The Committee for the Prize in Economic Sciences in Memory of Alfred Nobel (2019)를 참조. 몇 가지 실험사례로서는 아프리카 케냐 등 후진국에서 교과서-급식 등을 무상 제공하는 것이 학생 성적 개선에 도움 되지 않은 반면, 학생 성적이 올라가면 교사에게 인센티브를 주는 게 더 효과적이라는 것을 밝혀내거나, 인도에서 예방접종률이 5%대로 매우 낮은 빈곤 지역 120곳을 선정한 뒤 30개 지역엔 달마다 방문하여 예방접종 서비스를 실시했고, 30개 지역엔 이와 함께 렌틸콩 1㎏도 함께 지급했고, 나머지 60개 지역엔 아무런 조치도 취하지 않았더니 몇 달 뒤 아무 조치도 취하지 않은 지역 접종률은 여전히 5%대였지만, 방문 서비스를 실시한 곳은 12%, 렌틸콩까지 지급한 지역은 37%까지 올라간 걸 확인함으로써, 작은 인센티브를 주는 것만으로도 큰 변화를 만들어낼 수 있다는 것을 밝혔다는 것이다. 수상자들은 이런 논리를 무작위 통제실험(RCT·Randomized Controlled Trial)이 란 기법으로 입증했는데 의학에서 하듯 실험집단을 다수로 나눠 서로 다른 조건 아래 결과를 관찰한 것이다. 결국 이들의 발견은 지원자체가 문제가아니라 어떻게 지원하느냐하는 지원방식이 중요하다는 점을 시사하고 있는데, 결론은 박정희 식 신상필벌의 원칙이 중요하단 걸 재확인한 셈이다. RCT의 내용과 경제발전 이론과 정책관련 연구 동향 및 그 활용 현황에 대한 개관은 Banerjee, Duflo and Kremer (2016) 나 The Committee for the Prize in Economic Sciences in Memory of Alfred Nobel (2019)를 참조.

6) 이 절의 내용의 상세 논의는 졸저(2006, 2008, 2015) 와 Jwa(2004, 2017, 2017a) 참조

7) 박정희 산업정책에 대한 새로운 해석은, 졸저(2006, 2008, 2012), Jwa(2017a, b) 그리고 Jwa and Lee(2019) 참조

8) 이에 대한 상세논의는 Jwa(2017) 참조

9) 새마을운동의 지도자교육에 대한 상세한 설명은 박진환(2005) 참조


참고문헌

그니즈, 유리 와 존 리스트 (2014), 무엇이 행동하게 하는가?, (안기순 역),

김영사

김정렴 (1990), 한국경제정책 30년사: 김정렴회고록, 중앙일보사

박진환 (2005), 박정희대통령의 한국경제 근대화와 새마을운동,

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------ (2008), 발전경제학의 새 패러다임: 진화를 넘어 차별화로, 율곡

------ (2012), 경제발전의 철학적 기초, 서울대 출판문화원

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Banerje, Abhijit Vinayak, Esther Duflo and Michael Kremer (2016), The Influence of Randomized Controlled Trials on Development Economics Research and on Development Policy, Paper prepared for “The State of Economics, The State of the World” Conference proceedings volume.

Jwa, Sung Hee (2017), A General Theory of Economic Development: Toward a Capitalist Manifesto, Cheltenham, UK: Edward Elgar Publishing

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Kahneman, Daniel and Amos Tversky(1979), “Prospect Theory: An Analysis of Decision under Risk”, Econometrica, Vol. 47, No. 2, March, pp. 263-292

The Committee for the Prize in Economic Sciences in Memory of Alfred Nobel (2019), Understanding Development and Poverty Alleviation, October 14

Tversky, Amos and Daniel Kahneman(1981), “The Framing of Decisions and the Psychology of Choice”, Science, New Series, Vol. 211, No. 4481. Jan., pp. 453-458.

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